在1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争基本结束，“国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力”〔1〕， 我国进入了开始全面建设社会主义的时期。按照苏联模式建立起来的以权力高度集中为特征的政治体制越来越不适应全面经济建设的需要，其弊端日益暴露出来，因此，探索适合中国国情的政治体制成为必要。在这一历史背景下，1956年9月， 中国共产党召开了第八次全国代表大会。八大的重要贡献在于在总结社会主义革命和建设经验的同时，也提出了改革和完善党和国家领导体制的任务。刘少奇在政治报告中指出：“为了大大地发展我国的已经开始的社会主义建设，并且彻底完成社会主义改造，我们必须继续加强人民民主专政，继续改进国家工作。”〔2〕他认为， 我们的国家制度并不是十分完备的，“它还需要相当的时间使自己逐步地成熟和完善起来。”〔3〕因此，进一步完善国家制度，改进国家工作， 是全党面临的任务。 一、进一步扩大民主生活，开展反对官僚主义的斗争。 社会主义民主从根本性质上说大大优于资本主义民主，但是，由于某些具体政治制度的缺陷，严重影响了其优越性的充分发挥，八大期间，毛泽东注意了社会主义民主问题。在同外国党代表团的一次谈话中，他指出：我们社会主义必须想些办法来扩大民主，当然没有集中和统一是不行的。集中和统一对我们有利，能使我们在短期内实现工业化，能对付帝国主义。但是也有缺点，缺点在于使人不敢讲话，因此要创造条件，使人有讲话的机会。他认为，我国社会主义制度基本建立后，要加强民主建设，首先必须把握好国家政治生活的主题，即用民主的方法正确处理人民内部矛盾，其次要通过各种途径，给人民群众以广泛的民主，使他们真正成为国家和社会的主人。 官僚主义严重，是我们党和国家领导体制中的主要弊端之一。它的存在，从根本上破坏了人民当家作主的权利和民主集中制的原则，是民主政治发展的主要障碍。八大对于反官僚主义的斗争给予了足够的重视。刘少奇在政治报告中指出：“在我们的许多国家机关中，存在着高高在上、不了解下级和群众的意见，对于下级和群众的意见加以压制、对于群众生活漠不关心的官僚主义现象。……我们必须认真地、有系统地改善国家机关，精简它们的组织机构，明确规定每个工作人员的责任，帮助他们改变那种只是忙于开会、签公文而不接近群众、不研究情况和政策的作风，定出中央一级和省、市一级的国家机关各部门负责人经常深入下层、了解下情、检查工作、倾听意见的具体办法，督促他们严格地加以执行。”〔4〕也就是说，要从改革与完善制度上着手， 杜绝官僚主义不良现象的发生。刘少奇还强调，必须用加强党对于国家机关的领导和监督的方法，用加强各级人民代表大会对于各级国家机关的监督的方法，用加强各级国家机关的由上而下和由下而上的监督的方法，用加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的批评和监督的方法，来同官僚主义现象作坚持不懈的斗争。 二、适当调整中央和地方的行政管理权。 建国初期，我国的行政管理体制主要是借鉴苏联的经验和做法，在许多方面照搬了苏联模式，这在当时是必要的，也起了积极的作用。但是，这种体制存在的中央权力过分集中、地方被卡得过死的弊端也日益显现出来，严重影响了地方积极性的发挥，毛泽东曾说：“我们不能象苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。”“这种情况，必须纠正。”〔5〕他认为，象中国这样幅员大、人口多、 情况复杂的国家，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权利，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。毛泽东特别强调，我们要统一，也要特殊。正当的独立性，正当的权利，各级地方都应当有，都应当争。“这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”〔6〕 依据毛泽东的上述精神，八大提出了“正确调整中央和地方的关系”的任务。刘少奇在政治报告中指出：“不可能设想：在我们这样大的国家中，中央能够把国家的各种事务都包揽起来，而且样样办好。把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的。”国家的许多工作，“中央只应当提出一般的方针政策和大体的规划，具体工作应当交由地方因地制宜、因时制宜地去部署办理，并且应当把中央机关的干部分一部分到地方去工作。省、市、县、乡都应当有一定范围的行政管理职权。”〔7〕周恩来在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中，明确规定了改革国家行政体制的基本原则。他指出：要“按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，进一步地划分中央和地方的行政管理职权，改进国家的行政体制，以利于地方积极性的充分发挥。”〔8〕这一原则仍是现今我国处理中央和地方关系的根本指导原则。对于如何划分中央和地方的行政管理权，周恩来提出了七条原则：（1）各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、 事业、物资、人事管理权；（2）凡关系到整个国民经济而带有全局性、 关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他的企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理；（3）企业和事业的管理， 应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法；（4）中央管理的主要计划和财物指标，由国务院统一下达， 改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法；（5 ）某些主要计划指标和人员编制名额等，应给地方留一定的调整幅度和机动权；（6 ）对于民族自治地方的各项自治权利，应该作出具体的实施规定；（7 ）改进体制要逐步实现，稳步进行。八大关于改进国家行政体制、扩大地方权限的决策，是探索适合中国国情的管理体制的最初尝试。
