近代中国的最惠国待遇制度

作 者:

作者简介:
李育民 湖南师范大学历史系 职称:副教授

原文出处:
湖南师范大学社会科学学报

内容提要:


期刊代号:K3
分类名称:中国近代史
复印期号:1996 年 02 期

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      摘 要 在近代中国,最惠国待遇是列强获得各项特权的重要环节,这方面的研究尚很薄弱。本文对其产生、内容和特点作了系统探讨,认为:这一制度直接导源于列强们利益均沾的需要,以及在清政府畏惧列强,缺少国际法知识的情况下产生和发展的,各国所订最惠国条款,内容包括概括性的和各种特定事项,这些条款基本上是片面的、无条件的,并还具有概括和滥用的特质,超出了它的适用范围。这些特点体现出它是一个西方列强损害中国利益的不平等特权制度。

      关键词 最惠国待遇制度 利益均沾 不平等

      鸦片战争之后,列强从中国攫取了种种条约特权,最惠国待遇是其中的重要一项。最惠国待遇是指一国给予另一国享受现时或将来所给予任何第三国同样的优惠、豁免等待遇,这在通商关系上,已“形成为一种公认的制度”〔1〕。然而, 这一制度在近代中国却有着特殊的性质,本文对其起源,内容和特质,试作一全面探索。

      一

      最惠国待遇制度在近代中国出现,有着特殊的背景。

      从西方列强方面来看,最惠国条款直接导源于“利益均沾”的需要。也就是说,从一开始它就不仅仅是两国间的事,而体现了整个西方国家的对华关系。如所周知,对于中国市场,各国均想染指,它们之间存在着种种矛盾。在广州通商时期,由于机会不均等,这种矛盾极为剧烈,“西商互相倾轧,情势极为恶劣”,“其间嫉妒争胜之心亦特别剧烈,彼等各思想垄断对华贸易,而驱逐他国商人于局外,所施之排挤手段,秘密卑劣,无不用其极”〔2〕。 这就需要在一个共同的基础上调和这些矛盾,而这个共同的基础便是“利益均沾”。当时形成这些矛盾的原因之一,就是严格的贸易管制,以致各国商人“毫无机会均等”,因而,对列强来说,需要在打开中国大门,提供机会的同时,实行“利益均沾”。1816年阿美士德使华时,英国方面就认为,办法之一就是“以武力强迫中国根据合理的条件管理贸易”,“争取其他各国必然会一体均沾利益”,而这又是“为了英国的贸易利益”。其他国家也不愿意任何一国独占在华利益,还在鸦片战争期间,法国即于1841年派特使真盛意率军舰来华,提出“为一切友好国家的商船开放中国的几处港口”〔3〕的条件。可见,“利益均沾”成为列强调和矛盾的共同需要。

      同时,对于中国这个封闭的庞大帝国来说,西方列强中单个国家的力量不足以迫使它全部开放,需要各国的共同努力,才能攫取到它们所需要的全部特权。因而,西方列强在向中国扩张时,尽管存在着矛盾,但又有着利益上的一致性,需要“利益均沾”。这是一条共同的纽带,将它们联结起来,彼此之间相互从对方对中国的勒索中得到好处。英国即把争取各国一体均沾的利益,看作是“为了英国的贸易利益”。签订《望厦条约》的顾盛也说:“美国及其他国家,必须感谢英国,因为它订立了南京条约,开放了中国门户。但现在,英国和其他国家,也须感谢美国,因为,我们将这门户开放得更宽阔了”〔4〕。

      由于列强之间存在着“利益均沾”的需要,同时也由于英国对外政策的变化,当英国用大炮打开中国大门之后,便实行了这一政策。英国是一个老牌的殖民主义国家,其传统的殖民政策是专利政策。工业革命之后,新兴的工业资产阶级掌握了国家政权,他们需要实行自由贸易。在殖民政策方面,也相应地由专利政策转为“利益均沾”政策。自鸦片战争开始,其对华政策即体现了这一特征。1841年1月, 义律在单方面公布《穿鼻草约》的同时,便宣布了这一政策:“女王政府并不在中国寻求单独有利于英商和英船的特权”〔5〕; 并表示对来到香港的其他列强的臣民和船只,“不收港口税或其他捐税”。本来,条约特权起初只是英国的战利品,但它在获得这些特权时,并没有作为自己的独占利益而是表示愿与其他国家共享。

      这种“利益均沾”政策的实施,必须要求在中国取得最惠国待遇。1843年10月8日中英订立《五口通商附粘善后条款》, 便规定了这一特权,其第8款载:如蒙大皇帝恩准西洋各外国商人赴五口贸易, “英国毫无靳惜,但各国既与英人无异,设将来大皇帝有新恩施及各国,亦应准英人一体均沾,用示平允”〔6〕。 这是中国近代第一个最惠国条款。条款既表明了英国的“利益均沾”政策,又给予它以最惠国待遇。

      从清政府方面来看,是在遭受英国打击之后,出于对列强的恐惧,又缺少国际法知识的情况下,在认可列强“利益均沾”政策的同时,承诺了对各国的最惠国待遇。在近代以及当代国际关系上,通过条约“对不同国籍的外国公民或外国法人以差别待遇”〔6〕。 是很正常也是合乎国际法的,各主权国完全有权自己决定是否给他国以最惠国待遇。可是,这些对于刚刚打开大门进入国际社会的中国来说,还是陌生的。当时清政府既不了解差别待遇的国际惯例,又不懂得最惠国的意义以及对中国将会造成什么后果,仍用传统的怀柔持平政策来处理对外关系。在对外关系上,清政府历来自视为至高无上的“天朝”,与他国往来则以一种居高临下的恩施态度,即所谓“怀柔远人”。而且,怀柔远人与持平对待又是密不可分的,因而,清政府“向待各国商人无不一视同仁”、“大皇帝待人办事,一秉至公”〔7〕。所谓“公”,就是持平对待。 鸦片战争之后,清政府仍沿袭这一传统的持平政策,来处理它所不能驾驭的新的对外关系。正是在这一怀柔持平的传统政策的指导下,清政府认可了列强的利益均沾,并给予最惠国待遇;而给予最惠国待遇,也仍是在新的情况下继续保持平衡。在清政府这里,给予最惠国待遇就是“一视同仁”,所以条约中表述最惠国条款的用语也是“一体均沾”之类。如果说,英、美等强国还在某种程度上通过武力使这一传统政策发生作用;那么,后来一些对中国并不能构成威胁的小国,也能轻而易举地获得“一体均沾”的特权,则不能不说是完全受益于这种怀柔持平的传统政策。可以说,清政府的这一政策,是最惠国条款在近代中国产生、泛滥的一个基本因素。

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