一、引言 人民银行内部审计由传统合规性审计转向现代管理审计转型，符合内部审计发展的潮流。为适应这科潮流，人民银行2009年内审工作会议明确提出：“以内部控制审计和绩效性审计评价为突破口，稳步推进人民银行内审工作转型，促进人民银行内审工作逐步由单纯的合规性审计向管理审计、绩效审计方向转变和发展。”在该思想指导下，2009年济南分行营业管理部内审部门组织开展了对济南市征信管理工作的绩效审计工作，在审计实施过程中紧密围绕绩效理念，从审计立项、审计方案制定、审计方法、评价分析、意见建议等方面进行了有益的探索，同时实施中也存在不少问题。本文对济南市征信管理工作的绩效审计经验和实施中出现的问题进行了总结，在此基础上，对可供选择的三种方案进行对比分析，最终提出相关建议，以努力做出适合人民银行绩效审计发展的正确选择。 二、人民银行实施绩效审计的探索 （一）审计理念的转变。以财务收支管理审计为例，传统财务收支审计主要是沿着资金的走向从起点入手，注重审查资金管理使用过程中存在的合规性、合法性问题。而绩效审计则主要是从资金的使用终点即效益入手，先分析评判效益的好坏，然后再通过反向审查资金管理使用各个环节的情况来分析问题根源，也就是说资金管理使用过程审计是为分析资金使用结果服务的。 （二）审计方案的制定方法的探索。此次审计通过审前调查制定具有可操作性的审计方案。具体而言，审计人员通过对审计任务和审前调查取得的资料进行分析评估，就绩效审计的选材问题作出初步判断，包括材料选择的范围、重点、方法、步骤和目的等。 （三）审计实施方法的探索。绩效审计实施应以人民银行职能为标准，从决策、管理的效果入手，将履行职能的最终结果是否达到预期目标作为关键内容。再者，简化程序，提高审计效能，结合被审计对象的工作计划总结、调研报告、已开展的问卷调查等项目，从中抽取重要的事项同步开展绩效审计。 （四）绩效审计分析和评价方法的探索。绩效审计本质上是一个依靠有效证据对被审计对象是否高效、有效地履行职能或利用各种资源发表审计意见的过程，不能简单地以个别的、局部的问题给整体效益情况下结论，应当以全面的、客观的、整体的眼光去看问题，既要敢于说“不”，提出存在的问题，也要善于说“是”，以肯定正面成效为主，“是”的问题分析透彻，同样发挥审计的建设性作用。 （五）审计报告的方法探索。审计中充分利用“报告前置”的方法，在审前调查阶段就运用问题假设方法初步确定审计报告的基本架构。即初步确定审计报告要反映什么情况、是反映正面成绩还是反映负面问题、会有哪些普遍问题与典型问题以及如何反映等方面的内容。此外，引入审计定级的方法，对审计中发现问题按照重要程度进行分级（分为非常重要、重要、次要、无关紧要4个等级），重要问题在审计报告中体现并需管理层采取解决措施。 （六）审计成果利用的探索。目前绩效审计成果利用的形式主要是审计报告，为促进绩效审计成果利用，可以采取将审计报告转化为调研报告的方式，进行有益的社会效果转化的尝试。一般审计报告的成果利用主要体现在对具体问题的解决上，而调研形式的报告可以扩大人民银行绩效审计影响，真正取得较好的社会效应。 三、绩效审计工作中存在的问题 （一）绩效审计整体水平仍然较低。目前仅有一些制度和措施来规范绩效审计的执行，绩效管理不成体系、不成熟。这很大程度上决定了现在的绩效审计只能是根据具体项目情况来探索性开展，一步走向成熟和规范是不现实的。 （二）绩效审计结果利用不理想。审计结果的不公开、利用程度低和受重视不够，使许多审计人员对绩效审计结果利用表示无所谓或不满意。 （三）面临绩效审计的挑战，许多内审人员信心不足，能力不够。绩效审计的成功开展，需要懂管理、擅长政策分析的专业人员参与配合，而目前的内审人员结构是与长期的传统审计相适应的，在知识、思路和专业能力跟不上绩效审计的发展，缺乏绩效审计的实务培训和操作指导。再者，内审部门人手少、任务重，约束了绩效审计的深入开展，这在县支行内审部门尤为突出。 （四）在绩效审计的未来发展上没有明确外部推进策略。人民银行的正式文件没有明确提到如何克服外部制约性因素，或者通过影响外部环境来扩大对绩效审计的外部需求，内审人员看不到绩效审计在报告阶段后的实际效果是什么，也不清楚绩效审计促进人民银行完善绩效管理的道路有多长。 四、进一步改进的建议 （一）可供选择方案分析。当前，对于绩效审计的进一步改进方案可概括为三种，下文将使用六项标准对它们进行分析，即可接受性、可行性、效益性、效果性、合法性和难易程度。 方案一：总行或分行级内审部门应致力于促进人民银行在绩效管理方面的改革实践及制度建设。我们称之为精英政策。因为内审部门及其人员在人民银行管理的效率和效果意识方面已经走在了前面。他们可以利用自己工作中掌握的大量审计信息和自身专业优势，向人民银行提出绩效管理改革方面的专家建议。只要人民银行绩效管理制度先行，就可以从上而下影响整个人民银行管理领域。 这个策略的优点是，人民银行只要在制度层面规定管理项目必须实行绩效管理，注重人民银行管理的效率和效益，那么，绩效审计的合法性和必要性问题就解决了。人民银行的绩效管理活动必将提供基础的数据，为绩效审计的数据收集和调查节省时间和人力，审计结果也将得到关注和利用。审计效果将大大增强。而这个策略的缺点是，内审部门在人民银行的制度建设中声音很弱，通过内部审计来促进人民银行推行绩效管理改革不太现实。绩效管理改革不仅涉及面广，而且关系到管理部门的运行体制、权力行使的根本变革，管理部门的抵触情绪会很大。
