国家审计是国家基本政治制度的重要组成部分，也是国家治理的重要组成部分。与社会审计和内部审计源于两权分离的受托责任观相比，作为国家政治制度组成部分的国家审计，其产生和发展源于国家治理。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。世界各国在不同历史时期，因政治制度的差异和国家治理目标的不同，国家审计的目标和作用也有较大区别。本文在对国家治理进行综述的基础上，从我国古代国家审计和现代国家审计两个方面论述了国家审计在国家治理中的作用。 国家治理文献综述 西方文化语境中的“治理”（governance）一词可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”，原意是控制、引导或操纵，主要用于与国家公共事务相关的政治和管理活动。在我国的文化语境中，“治理”一般用“治”字表示，主要有3个方面的含义：（1）指统治和管理。这是治理最原始和最基本的意思，主要反映统治者对被统治者关系。（2）指秩序安定，与“乱”相对应，体现着治理活动的目标。（3）指整顿、惩处，反映着统治者对政治和社会事务的管理过程。 从这些含义看，无论中外古今，治理作为政治学词汇，都是围绕着公共权力展开的，反映着国家与社会之间一定的权力关系。它是通过对公共权力的配置和运用，实现对社会的统治、协调和控制，以达到一定目标。1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》研究报告中指出，非洲国家发展过程中出现问题的根源在于国家“治理危机”，此后，“治理”在经济学、政治学和管理学领域得到广泛应用和研究。随着治理理论的兴起，治理一词被赋予多种含义。联合国全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出了较具代表性和权威性的界定：治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 国家治理是治理理论中的一个分支。国家是所有政治问题的核心。自国家产生以来，国家治理活动也随之产生。国家治理理论认为，在现代社会，国家治理的主体结构可以划分为三大制度系统：国家、市场与公民社会，它们分别由一系列相关关联的制度、组织和治理机制构成。在这个制度体系中，国家具有元治理者的功能与作用，是“治理的治理”，这与国家的本质和职能密切相关。 恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：国家是为了使社会的对立面、经济利益相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，而出现的一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内。因此，国家应当具有维持既定秩序或规范，减缓不同利益主体之间冲突的职能。从这个角度分析，在国家治理系统中其他子系统失效的情况下，国家应当成为最终的“拯救者”，它不仅是各个子系统实现某种连接的主要组织者，也是子系统失灵时最后求助的对象。因此，在以国家为治理主体的情况下，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理实际上是国家运用公共权力管理社会公共事务，不断解决各方利益需求，实现公共利益需求最大化的活动和过程。 国家治理的运转需要借助于行使公共权力的机构及其权力人的工作实现，主要体现在国家决策、决策执行和监督控制等权力运用环节，在这些环节中，起关键作用的是有关公共权力行使状况的信息流，信息流越充分，国家治理越有效。国家审计通过对信息流中各要素认定实施专业性的核查程序，能够增强信息流可信性，并因此推动国家治理依此作出决策。 作为政治制度组成部分的国家审计与国家治理 从政治制度、国家治理和国家审计的关系来看，政治制度的内涵较广，主要是关于国家性质与形式的问题，是国体与政体的结合，其核心是政体，主要包括国家组织形式、结构形式和治理形式。国家治理是特定政体下的统治手段与管理方法，是某个特定国家一定时期内政治制度的组成部分。国家审计是在特定的国家治理模式下，为推动提高国家治理能力、实现国家治理的目标服务，也是国家治理的重要组成部分。这三者都与国家的职能密切相关，均为实现国家的职能服务。 马克思主义认为国家具有二重性，即具有政治统治的阶级性和社会公共事务管理的社会属性，与之相对应，国家具有两类职能，一是政治统治职能，二是公共事务管理职能。随着社会的进步和民主的发展，国家的政治统治职能逐步弱化，利用公共权力管理社会公共事务的职能愈加突出，作为国家政治制度和国家治理重要组成部分的国家审计，要推动国家治理由专制统治朝着民主治理的方向发展，使国家治理与国家职能转变相适应。 政治制度决定着国家治理的目标与形式，国家治理决定着国家审计的产生与发展。考察中国古代国家审计的演进史，可以察觉其间的因果关系。在我国古代审计三千多年的演进历史中，国家审计大体贯穿着两条主线：一条是以勾考账簿为主，审查钱粮收支真实性；另一条是以考核官吏财政经济方面的政绩为主，与行政监察职能紧密结合的审计活动。进一步考察发现，第二条主线几乎贯穿中国封建社会的始终，这与最高统治者通过‘治官’来实现‘治国’的统治观念密切相关，也体现出中国古代的国家治理状况对国家审计的影响。从秦始皇创建皇帝制度、设置中央官制、推行郡县制度开始，中央集权制度为历代朝代沿用，总的趋势是不断加强君主个人的专制，强化中央对地方的控制。在这样的政治制度背景下，皇帝和臣民的关系，是一种隶属和统治的政治性关系，我国古代的国家治理实际上是皇帝对社会的单向统治和控制，治理的目标是强化中央集权的制度，加强皇帝的控制能力、扩大控制范围。
