国有企业行政级别对政府审计独立性的影响

      国有企业行政级别主要来自于行政委任制制度，即企业的管理人员直接由政府主管部门选择和委任，国有企业领导入同时拥有企业家和政府官员双重角色。目前行政委任制公开、正式、合法地存在于我国国有企业制度之中。在中国特定的政治体制和转轨经济背景下，企业的政治关联表现主要有三种：聘请曾任或现任政府官员出任企业高管；曾任政府官员下海创办企业而形成的企业高管的政府背景；企业家通过当选人大代表或政协委员参政议政。从这个角度来看，国有企业行政级别属于政治关联的一种。本文力图从国有企业行政级别的角度对政府审计独立性影响进行分析，提出新的视角。

      国家审计机关开展各项审计工作的基本目标是真实、合法及效益，而独立性是国家审计机关保证目标实现的基本保障。我国审计署行政级别是正部级，国有企业行政级别最高可以有正部级，副部级等，即意味着在一定程度上，国有企业的行政级别与审计署处于同等地位。这种“官企不分”的情况势必对审计独立性提出严峻的挑战。Wahab等（2010）以马来西亚市场为例，专门研究了政治关联与审计师独立性的关系，结果表明：政治关联对审计师的独立性来说确实是一种威胁。审计师会认为政治关联公司存在的风险更大，因而倾向于收取更高的费用。中国学者也做了相关研究，廖义刚和王艳艳（2008）研究了政治关联与审计独立性，指出在面对公司中的政治关联带来的政治风险和信息风险时，审计师会通过发表恰当的审计意见来保护自身的声誉。

      这些文献资料在一定程度上鉴证了面对政府控制的企业时，审计师在出具最后审计意见的谈判协调中可能处于弱势地位，承受较强的政治压力，更容易丧失独立性，但这些资料都仅仅从资本市场上审计师独立性的角度出发，并没有探讨对国家审计机关独立性的影响。在当前我国国有企业行政级别的特有背景下，应从三个方面分析其对政府审计独立性的影响。

      国有企业行政级别赋予行政权力可能影响政府审计独立性

      国有企业所有权属于国家，企业领导人员拥有的实为国有企业的经营权。而我国，国有企业领导人在被给予经营权的同时，也被赋予行政级别即行政权力，加之我国相关法律制度的不健全、不完善，致使国有企业领导人拥有了巨大的权力。此外，审计署就自身体制现状、组织方式做了客观公正的分析，认为审计机关在权力和地位上受到诸多限制。

      在国家审计机关自身受限的基础上，国有企业可能以“权力遏制权力”的方式直接作用于审计机关，在多个方面对审计机关施加压力，这种权力的控制方式区别于权力寻租，它不需要其他权力换取带来的交互利益，而是权力本身的一种威慑力。由于国有企业行政级别与审计机关一样，其行政权力处于同等地位，因此国有企业一方面可以直接利用手中权力对审计要员实施压力制裁，另一方面，可以通过间接控制审计经费对审计机关的经济独立性产生影响。例如，陕西省延安市城乡建设规划局大型国有企业强制占地、违法开发房地产事件，从2010年被叫停整治到2011年初，此房地产开发项目非但未结束反而基本结项完工。审计机关即使审查也迫于政治压力并未作出相关披露，直至群众上访反映才引起了社会各界的广泛关注。因而从国有企业的行政级别来看，无论从地位上还是利益上都能对审计机关直接加以控制，从而极大影响了政府审计的独立性。

      国有企业行政级别可能催生政治腐败影响政府审计独立性

      在转轨经济中，国有企业行政级别演变成一种权力资本，将极有可能导致官员寻租行为和政治腐败。国有企业承担政府的社会性职能，必然会使企业活动偏离价值最大化目标，损害企业价值，表现为国有企业经营效率低下。国有企业可能利用政府补贴资金，存在着过度投资和投资不足的问题。国家审计机关一旦发现此类问题，国有企业行政级别这种权力资本则成为一种与审计机关抗衡的筹码。

      国有企业的寻租行为和政治腐败不一定表现在金钱换取权力上，也可以通过“权力换取权力”来实现。在政府部门错综复杂的关系网中，一方面国有企业可能以手中的权力对地方审计机关相关要员承诺其审计人员自身所需而不能获得的某些便利，另一方面直接对审计机关或通过政府权力勾稽对审计机关间接施加行政压力，影响政府审计独立性，从而避开相关法律法规、审计机关审查，达到维护其既得利益的目的。

      国有企业行政级别可能因与政府干预的必然联系影响政府审计独立性

      政治干预的发起者是政府，它是指政府为了达到公共目的和社会目标或者官员出于私人利益，通过各种方式和途径影响企业，利用企业资源服务于自身利益的行为。地方政府利用政府所有权追求政治目标，将导致国有企业低绩效。政府介入企业经营活动的必然结果就是导致国有企业行为短期化，运作效率低下。

      国有企业行政级别自身的选取制度“行政委任制”使得其所具有的政治关联与政府干预有着必然的联系。一方面地方政府和政府官员有权任免国有企业的主管人员，可以干预国有企业日常经营行为，与国有企业存在着一种直接的利益关系；另一方面，地方政府由于官员政治晋升，在经济上存在着GDP和利税竞争，而国有企业对地方经济存在着较大的影响力。从以上方面可以看出，正是由于国有企业行政级别本身的选取制度能够使地方政府具有强烈的动机和能力干预其管辖区的国有企业。从这个角度来看，国有企业行政级别对政府审计独立性的影响是间接的，是由政府施加给国家审计机关的。

      例如，当地方政府有动机和能力要求其控制的国有上市公司缓解当地的失业率等问题时，很可能出于政治晋升而非实现企业效率最大化目的，要求国有企业实行并购活动，这样则极可能造成决策失误，从而导致国有资产流失，无法实现国有资产保值增值的目的，与政府审计目标相违背。潘红波、夏新平、余明桂（2008）通过实证研究发现对于盈利的地方国有上市公司，地方政府干预对公司并购绩效有负影响，从而在一定程度上证实了以上推论。由此可以看出当审计机关和国有企业存在此类冲突时，政府可能直接动用其行政权力对审计机关审计行为加以控制，从而使国有企业行政级别间接地影响政府审计独立性。