一、国外贷援款项目绩效审计释义 什么是绩效审计，最高审计机关国际组织认为它是现金价值审计、经营审计、管理审计的同义词，它包括审计被审计单位管理活动的经济性、审计被审计单位人力、财务及其他资源的利用效率、还审计其业绩效益，并根据预期影响，审计其活动的真实影响。简言之，是对一个项目或被审计单位经济效率、效益和效果的审计，即“三E”审计。传统意义上的财务收支审计虽然未达到这个标准，但实际也要对项目或被审计单位的经济效益进行评价。如果仅从这个意义上讲，可以说几乎所有的审计项目都可以涵盖绩效审计，特别是世纪之交兴起的经济责任审计更具有其特征，于是有人又下了定义，上述审计项目可定义为结合性绩效审计，而那些以效益作为主要目标的项目称为独立绩效审计。尽管上述说法未得到权威部门认可，但在中国审计发展的现阶段确有一定的合理性。江苏外资审计部门从1984年起开展的国外贷援款项目公证审计，在项目的审计过程中也涉及到项目资金的使用效益，因此公证审计项目也应归入到结合性绩效审计的范畴中。那么什么是独立性的国外贷援款项目绩效审计？笔者认为应该是指以审计项目或被审计单位经营管理活动效益性为主要目标，并对其可行性研究中预期目标的实现情况做出评价的国外贷援款项目的审计。它和一般公证项目的区别在于它的审计目标主要是项目效益指标的完成情况，本文所研究的就是这种严格意义上的独立绩效审计。 二、以江苏为例简析国外贷援款项目绩效审计的发展及制约因素 我们江苏外资审计部门开展独立绩效审计应该说是比较早的，2004年与南京大学合作开展了环保项目经济效益审计课题研究，2006年，按照审计署的要求，对世行贷款第二个职业技术教育发展项目和第二个内河航运项目开展了效益专项审计调查。2009年对已完工项目无锡惠山水处理有限公司管理的世行贷款太湖流域城市环境项目的决策、建设和运行情况进行了专项审计调查。从1998年起连续十三年接受审计署外资司或外资审计中心委托对蒙特利尔多边基金环保项目进行绩效审计，2010年我们又对世行贷款三期农业灌溉项目开展经济效益审计调查。总之，近年来，我们所开展的一系列国外贷援款项目绩效审计，基本上是按审计署外资司的要求，在没有参照案例的情况下进行的，尽管项目有了绩效审计的轮廓，但由于我们主观上对绩效审计认识不清晰，客观上又受到一些条件制约，因此对该项工作的开展一直是摸着石头过河，心中无底，在实施过程中，也碰到一些困惑和问题。 一是选项上无所适从，带有一定的盲目性。从国外贷援款项目来看，是选择成功的项目还是选择失败项目？是选择营利性项目还是非营利项目？是对一个项目进行全面评价还是集中对一两个问题进行重点评价？是选择一个项目的全部子项目还是抽取其中的一部分或是干脆选个点进行重点剖析？基本上无章可循。我们近几年采取了兼收并蓄的做法，各种类型都做一做。如选了非营利项目二职教、三期农业灌溉；选了营利项目第二个内河航运、太湖城市环境。对这两类项目的区别，我们的理解是前者关注重点应该是社会效益和环境效益，而后者需关注经济效益，还必须对其资产负债损益情况进行审计。在大部分项目中我们都采取抽审的方法，对一定比例的子项目单位进行审计，但2009年我们开展的太湖项目则是采取解剖麻雀的选项方式，对一个子项目进行重点剖析。由于失败项目苏南环保、沿海滩涂等曾由审计署进行过绩效审计，所以我们对此类项目未曾涉及。上述项目选择和做法有一定的随意性，并无选项原则也无科学依据，更无社会需求引导，且选项范围极窄，圈定在近三五年已完工的世（亚）行贷款项目上。 二是目标大而全，超越审计能力。从近几年我们江苏审计的做法看，一旦定为绩效审计项目，动辄就要对项目的经济、社会、环境作全面评价，只要是能想到的指标一个不落，这似乎成了审计部门进行绩效审计的常态，并未考虑其必要性和可行性。有的指标权威部门已经有过结论，有的指标专业性很强，并非审计部门有能力做出，有的指标虽然可计算出，却无法对其合理性做出权威评价。如上述提到内河航运项目评价指标就包括总体指标（土建、土地拆迁、环境保护、技术援助和人员培训等）、项目建设目标（项目投资变化率、工程质量优良等级等）、项目还贷情况评价（项目还本付息资金的来源、债务管理情况）、营运资金管理情况（开放闸次、过闸船队、过闸货物量、征收过闸费）等几十项指标，是不是有必要或有能力对所有指标进行评价，特别是对一些行业技术指标是否有能力评价，退一步说即使聘请了专家，这种评价是否具有权威性，像工程质量优良等级这类指标应由质量检查权威部门评判，审计部门的结论并无公信力，如果去照搬权威部门的评价，这种评价是否有意义？ 三是为做项目而做，审计成效很难体现。绩效审计成果表现在绩效审计报告中，可是要将审计成效落到实处，不是单个部门能够解决的，再加上这种审计并无外部需求动力，要想落实审计结果就更难。我们近年来作的绩效审计项目，除蒙特利尔项目是世界银行委托，审计结果将有关赠款资金的发放外，其余项目并无外部需求，审计结果并不影响项目单位资金供给，充其量就是领导批示一下。由于选的项目均为已完工项目，一些问题要想解决已不可能。再加上报送范围有限，不向社会公开，因此使用效率极其有限。我们近几年的绩效审计报告，除蒙特利尔综合报告被省长批示过外，大都只能是改编成信息上报政府，并没有什么反响。因此审计成效很难体现，只能是孤芳自赏。
