一、政府外债项目的概念及特性 用规范的法律性术语来定义，债务是人与人、人与法人、法人与法人之间具有契约性偿还义务的金钱、财产或其他资产关系。以国境为界，债务分为内债和外债。1988年3月，国际清算银行（BIS）、国际货币基金组织（IM F）、经济合作与发展组织（OECD）和世界银行（IBRD）四家国际权威机构在其联合出版的《外债：定义、统计范围与方法》一书中，对外债作了统一的规定，即“外债是在任何给定的时刻，一国居民对非居民所欠的已用尚未清偿的具有契约性偿还义务的全部债务。” 政府外债，根据国家外汇管理局《外债统计监测暂行规定》，是国家授权机构以国家的名义，从国际金融组织、外国政府或其他国际性、地区性金融机构举借的，通过财政部转贷给项目所在地政府和财政部门，或由转贷银行转贷给项目实施单位，最终由地方政府或财政保证偿还的债务。政府外债按照债权人不同，分为国际金融组织贷款、外国政府贷款、政府境外发行外币债券等。政府外债主要是主权外债及信用外债。 政府外债项目几乎涉及所有行业和部门，各级政府把大部分政府外债用于解决成为经济建设瓶颈的公共基础类项目和关系国计民生的社会发展类项目。政府外债项目主要具有如下特性： （一）限制性。政府外债一般都是项目贷款，都有贷款条件、采购、投向等的限制，例如世行贷款必须用于借款国最优先考虑的项目，一般只能用于提供公共产品和非赢利的项目，例如科教、卫生、市政、交通、通信、农田水利、环保、江河治理等项目；外国政府贷款一般只能用于政府主导型项目建设，主要集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域。 （二）公益性。由于项目贷款只能用于提供公共产品的项目，因此政府外债项目有着明显的社会公益性效益，其中很大成分是无形效益，对投资拉动、减少贫困、促进可持续发展等方面贡献明显。 （三）有偿性。与一般商业贷款项目相比政府外债项目同样具有有偿性，需要偿还，但是还具有贷款数额大、还款期较长，利率较低等特点。 （四）统筹性。政府外债项目都是根据国家发改委和财政部批准的备选项目计划和贷款计划，用于社会经济发展的项目，投资大、执行期限长、涉及部门多、政策性强。 （五）配套性。政府外债项目所需资金并非全部由贷款解决，国外贷款一般只占所需资金的30％—50％，其余部分则要在国内筹集配套资金。 二、政府外债项目绩效审计的思路 绩效审计的目标是对被审计项目经济性、效率性和效果性进行审计评价。绩效审计目标通常分为两个层次：总体目标和具体目标。政府外债项目本身在一定程度上反映了宏观绩效和微观绩效，绩效审计评价时应在微观绩效的基础上评价宏观绩效，宏观绩效和微观绩效是审计评价的两个层次。 对于一个具体项目来讲，一个项目总是具有多重目标，其中一个目标往往是最基本的，但是其总体目标都是有助于整体战略的实现。例如农业发展项目的总体目标为“项目受益人群的广泛性程度，城乡和地区差异的缩小程度，项目的社会带动效应，公共服务对受益公众的影响程度，促进其他投资者的参与度等。”目标具有多重性，其最终目标则归结为“促进经济增长和结构的优化”这一总体目标。在外债项目绩效审计中，应将外债项目置于国家和地区的整体战略规划之下，将具体的外债项目看做是整体战略的一个组成部分，因为整体战略是由一个个相互独立又相互联系的项目构成的，每一个具体项目的绩效发挥，都有助于整体战略的实现。这样的观点摒弃了过去就项目论项目的缺点，将单个项目与整体战略规划结合起来。 对政府外债项目宏观绩效的审计评价应从整体原则入手，在宏观层面上将“项目实施是否提高了相关主体的发展能力”作为总目标，这是一种自上而下的绩效审计思维，其目标一般是政府的要求、意图和期望。如，农发项目的目标不是为了项目而建设项目，而是以“技术援助、咨询等提高受援地发展能力”为目标的。因此，审计人员对项目的宏观审计目标的确定不应是单个项目的成败，而是项目的综合效益和未来发展趋势，重点审计评价各地区政府外债项目整体实施效果、债务偿还情况以及财政部门的管理水平等，如项目对社会、经济、环境的影响，项目的示范作用和对相关制度改革的影响等。 对政府外债项目微观绩效的审计评价，在项目绩效审计评价内容上，以项目的运行过程为基础、项目的结果为导向，重点评价项目关键绩效目标的实现程度、经济社会效益和影响、贷款项目建设管理、运营管理及债务偿还等情况。本文仅就政府外债项目微观绩效审计内容做深入研究。 三、“行为——结果”模式下政府外债项目绩效审计框架构建 不同的外债项目有着不同的预期目标，由于项目的复杂性，在外债项目微观绩效审计内容设计中不可能涵盖所有性质不同、目标不同的所有外债项目绩效，本研究主要设计一个内容选取框架，针对不同外债项目的具体评价内容及评价指标都可以在此框架的指导下得出。
