2010年6月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中指出，审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。目前，对2010年的预算执行审计工作已经开始，假发票似乎并未因为审计的查处和媒体的广泛关注而隐匿终止。利用假发票套取公共财政资金，成为部分部门、单位权力滥用和个人或小团体谋取私利的工具，也成为反腐倡廉源头治理的重要内容。 假发票的概念及认定 本文所说的假发票是指审计人员在审计过程中发现或揭示出的违反法律法规的“发票套现”行为，专指被审计单位会计账簿记载的经济活动事项与凭证所附原始报销票据之间存在的舞弊记录，或者发票本身存在虚假的行为或事实。正规发票一般由税务机关指定的印刷厂印制、税务机关监制。社会上所说的假发票一般有三个特征，即“发票本身是假的；发票是真的，但开票人是假的；发票是真的，但发票购买者与开票人不一致”。本文所说的假发票包含这一概念，并扩大延伸到对经济事项的反映，更关注的是“钱花了要看事做了没有”，即以发票所承载的经济事项的一致性判断为标准，从对发票真伪的辨别开始，再对经济事项的真实性进行验证，最后把发票与经济事项联系起来，判断发票内容与所发生或形成的经济事项是否真实、一致。发票是承载经济事项的载体，也是完成货币支付的凭证，审计人员明确了假发票的概念，审计工作就会更加清晰。 审计人员一般基于三点来判断发票的真伪，一是看发票，二是看经济事项，三是看发票与经济事项的内在联系。审计查处认定的虚假发票一般表现为四种形式，第一种形式是“假票假内容”，即发票本身是假的，报销所指向的经济事项也是假的，称之为“双假”套现；第二种形式是“真票假内容”，即发票本身是真的，报销所指向的经济事项是假的，称之为“恶意套现”；这两种形式都形成对公共财政资金的侵占，导致公共财政资金净损失；第三种形式是“假票真内容”，即经济事项是真的，报销的发票是虚假的；第四种形式是“真票真内容”，即发票和经济事项都是真的，但两者之间不存在真实的经济交易背景。基于审计监督成本与审计威慑杠杆的考虑，审计人员往往重点关注前两种假发票形态。 假发票套现的诱因 公共财政资金需要发票完成给付，发票在特定条件下等同于货币。发票一旦套现成功，其等同于现金的利益驱动就会给舞弊者极大的鼓舞，最终导致对公共财政资金的侵占或无效率流失。部门预算支出一般包含两大内容，即基本支出和项目支出。基本支出中对个人和家庭支出的“私有”属性和“刚性”排斥了舞弊动机，这一科目几乎不发生假发票套现行为。公共财政资金因其“公有”的属性成为假发票套现的主要对象和首选目标，而基本支出中的日常公用经费支出和项目支出就成为假发票套现的重灾区。 发票套现具有广泛性、集团性、利益性、现实性。广泛性、集团性是基于市场经济条件下“经济人”假设为前提的利己思想和动机。利益性、现实性则是源于现行体制、制度下的部门自身利益导致的监督约束机制的屏蔽、缺失或监管不力。梳理审计揭示出发票套现的轨迹不难发现，小到差旅费、劳务费、办公费、交通费、招待费、会议费等，中到咨询费、律师费、中介服务费、购置费、办公耗材、劳保用品、各类变相发放的津补贴等，大到各类项目、工程以及资产处置和购置等，只要能够使用票据完成对公共财政资金的给付，利益、机会和权力三者之间就有可能发生交互作用而萌发发票套现的可能。套现直接导致公共财政资金的净流失，是在损公肥私的基础上上演和实现着“公权私器”的最大效用，凸显着个人私利、小集团私利、部门预算与国家预算之间的权力与利益的博弈。 套现的形态 如果说假币伤害的是个体公民，导致公民个人财产遭受损失的话，那么假发票套现伤害的就是公共财政资金了，个人或小团体获益。前者一般是社会上的弱势群体，后者能够用假发票套现往往是社会上的强势群体。套现一般有四种形态，一是个人利益；二是小团体利益；三是对强化权力的需要；四是预算执行的需要。对被审计单位存在问题的合理性怀疑是审计存在的前提假设，而套现又契合了舞弊三角形理论的特征（即机会、压力和暴露）。基于实现审计目标的考虑，审计的合理怀疑不可或缺，资金和业务是两条审计主线。我们有时太过关注资金主线而忽视了对业务主线的关注，使项目支出科目中发生假发票套现的事件与日俱增。此外，现行预算制度下由于预算缺乏科学、刚性和细化，同时又在不断强化预算执行率，这样的制度体制又会使假发票套现推波助澜。 “三公四费”（由公款、公车而发生出国费、招待费、车辆运行费、会议费、培训费等）套现涉及个人利益和小团体利益，套现的手法一般是在原有的事实基础上增加了支出，假借或通过第三者使公共财政资金部分让渡到个人或者实现个人的消费的目的；公共物品的购买套现一般涉及小团体利益；各类项目、工程套现较为复杂，既有可能涉及个人利益、也有可能涉及小团体利益，更有可能涉及对强化个人权力的需要，因项目或工程标的物的大小不同而各异，涉及权力运行的轨迹和资金流向的每个环节，成为审计关注的重点。最后，就是票据提供者套现，以实现利益最大化为目的，不仅要套取财政资金，还要尽可能地提供虚假发票偷逃税款。审计要通过资金给付路径观察每个环节的权力运行轨迹，发现假发票套现问题。
