一、引言 政府审计也称“国家审计”，是指由政府审计机关代表政府依法进行的审计。政府审计的独立性是指国家审计机关对被审计单位所保持的客观、公正的监督和评价，主要包括政府审计工作的独立性、审计机构的独立性、审计人员的独立性以及经费来源的独立性四个方面。随着经济全球化趋势日益加剧，市场经济改革的不断深入，法制建设不断健全，经济发展对政府审计提出了新的要求，政府审计独立性问题日益重要，因此要加强审计独立性，促进政府审计职能的发挥，以有利于政府审计的进一步发展。2008年，国家审计署审计长刘家义全面、系统阐述了“现代国家审计是经济社会运行的‘免疫系统’”的理论。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确提出要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。而不断增强发挥国家审计的“免疫系统”功能的措施之一就是要积极探索务实高效，充分保障审计独立性的体制机制。 二、政府审计独立性影响因素 （一）政府审计制度安排的影响世界各国的国家审计制度安排根据审计机关的领导决策不同大致可分为四种类型：（1）立法型领导机制。这种审计机关独立行使职权，对国家的财政收支等独立地开展审计工作，向议会负责报告审计结果，一般不受政府的控制。如美国的联邦审计总局、英国的国家审计局等。（2）政府行政领导型领导机制。这种审计机关按照国家法律赋予的权力，对政府所属各部门的财政预算和财政收支等经济活动进行监督，直接对政府行政机关负责。如罗马尼亚的高级检察院、瑞士的联邦审计局等。（3）司法型领导机制。这种审计机关介于立法机关和行政机关之间，但具有司法权，具有审计和经济裁决、终审的司法职能，具有与法庭相似的司法权。如西班牙的审计法院。（4）财政部门领导型。这种审计机关隶属于财政部门，按照政府的有关政策、预算和规章制度，对各部门的财政收支活动进行监督检查，向财政部负责并汇报工作。另外，日韩两国的审计制度比较特殊，例如日本会计检查院不属于立法、司法、行政机关，具有特别的地位。韩国合并审计院和监察委员会的职能，设立监查院，主要负责对国家财政收支决算的会计检查、对法律规定的特定社会团体的会计检查和对行政机关及其公务员的职务监察。日本会计检查院具有法律赋予的独立性地位。日本会计检查院法第一条规定“会计检查院具有相对内阁的独立地位。第二十条规定“会计检查院除根据日本国宪法规定进行国家收入支出决算的检查外，还进行法律规定的会计检查该组织机构由进行决策的检查官会议和实施检查的事务总局组成。”我国国家审计制度总体上属于行政领导型，审计署是全国最高审计机关。这种体制在很大程度上与我国国情有良好的相容性和适应性，在运行过程中促进了我国审计事业迅速发展。但是从理论上来看，由于受国务院的干预和领导，行政领导型的审计职能发挥受到限制，独立性最差，权威性最小。这种双重领导体制的缺陷反映到审计实践中，就是政府审计机关既是行政机构行为的监督者，又是行政权力的干预对象，政府审计的独立性难以得到有效的保障比如计划单列市青岛市审计局，既受市级政府的领导，还受到省政府的直接制约，使得审计工作出现了职能重合。近几年来，出现的“以权压审”和审计结果被“过滤”的现象，充分说明了政府审计机关的组织独立性在制度安排上存在缺陷。现行审计管辖范围也有缺陷。根据审计管辖范围，由于一部分中央所属单位不属地方审计机关管辖，而上级审计机关又无暇顾及，就导致了审计盲区的存在。审计资源配置的也存在不足。除审计署外，履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中央纪律检查委员会、国家监察部、财政部监督检查局和证监会等。多头检查、重复监督和交叉监督问题不能被很好解决，审计资源需要重新配置。 （二）政府审计人员独立性的影响（1）审计人员的数量和质量不足。随着政府审计工作的进一步深入，审计工作难度的加大，政府审计要求审计人员具有更高的专业判断能力和知识结构，要求审计人员不仅具备会计、审计专业知识和技能，还要了解企业经营战略和组织模式，了解金融和财政等经济和管理知识。但是由于行政编制和人员录用提拔制度的限制，目前政府审计人员在知识、年龄、学历结构方面都不尽如人意，直接影响了审计的效果和效率。（2）审计人员的职业素养有待提高。目前在我国的相应法律中，虽然规定可追究审计人员的刑事责任或给予其行政处分，但却未建立审计人员的经济赔偿制度。由于法律的不健全，导致审计人员不需承担多少法律责任，审计人员缺乏风险意识，影响了审计的整体效果。审计负责人和审计人员在执行审计业务时，也可能在法与权、法与利、法与理、法与情之间寻求平衡，难以维护审计的公正与权威。比如现实中出现的审计行为受牵制等现象。（3）审计人员的职位的隶属关系的制约。政府掌握着审计负责人任免、调动、奖惩等的主要权限，审计人员仍是一般的公务员，对他们的任期、监督手段和人身保障都没有特别的法律规定。审计人员隶属于上级部门，上一级部门在发生利益冲突时，可以任意对下级人员停职或者免职，使审计人员受到报复或者威胁，审计工作难免会有后顾之忧，不能独立地进行审计工作。 （三）审计经费管理体制的影响经费独立是政府审计机关独立的物质保证。我国法律对审计机关履行职责所必需的经费做了明确规定，要求将其列入财政预算。《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”这种法律制度安排虽然为政府审计机关的经费独立提供了法律上的保证，但由于政府审计履行职责所必需的经费是由本级政府予以保证的，审计机关能不能得到所需经费得由被监督的财政部门决定。在审计实践中，审计机关经常在经费保障和加强对财政监督两者之间进退两难，无论选择的结果如何，都很难保证政府审计机关对财政部门的监督力度。而且，审计经费受制于地方财政收入的水平，财政收入好的地方，审计经费的保证程度就高，而财政收入不好的地方，所需的审计经费很可能得不到保证，其结果是，各地审计机关受经费的制约发展很不平衡，如在人员素质培训、审计手段的提高等方面，审计署及所属的特派办比地方审计机关在经费保证方面好得多，许多地方审计机关在这些方面由于经费不足而相对落后。从实际情况看，我国部分地、县级审计机关经费紧张的问题已十分突出，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保障，这严重违背了审计的独立性原则，也影响了审计工作的正常开展。
