BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设、经营、移交，是一种吸引投资者利用资金或技术，建设、运营基础设施项目并在合同期满后无偿移交给政府的运作方式。近年来，为有效解决财政资金不足与环保投入需求日益增长之间的矛盾，BOT模式在环保项目建设中得到广泛运用。据统计，近五年广东省珠江流域建设运营的污水处理厂中，采用BOT模式的超过60%。由于BOT模式特殊的权责关系，笔者认为，对BOT项目的审计，应以项目的内部控制及政府如何监控项目运作为重点，揭示项目建设和运营中存在的风险，充分发挥审计“免疫系统”功能。 风险导向的环保BOT项目内部控制框架 环保项目包括污水处理、垃圾处理、水涵养林、园林绿化等，具有基础性、公益性、可持续性等特点。BOT项目运作和控制流程较为复杂，主要包括立项、签订合同、项目设计、工程建设验收、项目运营以及项目移交等环节。本文以污水处理项目为例，分析此六个主要环节的控制目标和关键控制点，认识失控的后果，夯实风险导向内部控制审计基础。 立项阶段。控制目标是通过可行性研究，分析当地的经济、用水、配套设施等实际情况，对污水处理系统进行科学合理规划。 关键控制点：一是科学选址，要综合考虑建厂条件、城市布局、建设投资、运营成本、社会影响、生态影响等各方面因素，合理布局。二是合理规模，通过收水范围内人口数、工业企业排污量、自来水用水量、自备水源情况等因素来分析判断规模是否合理。 失控风险：一是项目规划缺乏科学性，配套工程规划不合理或建设滞后，出现“晒太阳”工程。二是BOT合同一般有保底水量的约定，如果规模不合理，运营后实际处理水量与收费水量的较大差距会带来政府履约风险，增加当地政府的财政负担。 合同阶段。控制目标是通过BOT合同谈判和约定，以最低成本和风险达到项目上马的目的。 关键控制点：BOT投资主体身份的合法合规性；投资总额的真实性；项目设计和建设标准；经营期限；合同单价，包括收费水平的计算及调整方式；担保条款；项目移交约定等。 失控风险：一是选择不符合条件的投资方；二是合同单价太高或年限过长，政府权益流失；三是合同约定事项不合理，给项目建设、管理和运营带来的控制风险；四是对项目移交的关键条款未作明确约定，为日后项目移交可能产生的经济和法律纠纷埋下隐患；五是政府违规担保或指定担保人。 项目设计。控制目标是把握项目设计方案最优化，项目设计是否符合国家建设、环保等有关规定。 关键控制点：工艺选择；设备选择，建成日常维护及修理费用是主要运营成本之一；设计方案专家评审等。 失控风险：一是设计未达到立项目标或设计标准过高增加财政支出负担；二是由于设计缺陷，出现质量缺陷、安全隐患或功能设置不合理，影响正常使用，造成投资浪费和社会负面影响。 工程建设和项目验收。控制目标包含工程成本、进度和质量目标。 关键控制点：施工过程保持监督检查；工程进度，这是审计监督的重点；质量管理；投资结算，权威专家审核投资结算成本的合理合法性；安全管理；环境验收等。 失控风险：一是工程质量达不到设计要求；二是工程进度未按合同要求；三是发生安全事故；四是项目资金流失等经济问题；五是对生态环境的破坏。 项目运营。控制目标是运营监管目标对污水处理的水量、水质、污泥处理处置和设备设施运行状况进行监管。 关键控制点：运营制度，包括运营管理、监督和报告制度；水量指标，流量计读数是水量计量的依据，应定期请计量检测部门对流量计进行标定；水质指标，确定出水水质是否达标的主要依据：污泥处理和记录；设备设施运行状况巡查及记录；运营收入和成本。 失控风险：运营公司为节约成本而“偷工减料”，水质未达标处理就偷偷排放，影响污水处理的整体目标；流量计出现故障，计费金额不准确；成本数据不真实。 项目移交。控制目标是特许期满后，运营公司按BOT合同将项目的资产、技术全部移交给政府，保证项目正常运营。 关键控制点：求偿权解除，解除任何种类或性质的债务、留置权、抵押、担保物权、环境污染及其他求偿权；资产和资料移交；恢复性大修；技术培训与技术转移；项目缺陷责任期和保证金。 失控风险：移交资产质量、技术资料、人员培训未达到生产要求，移交后污水处理厂无法正常经营。 环保BOT项目的内部控制审计模式 基于环保BOT项目特殊的法律责任关系，适用风险导向审计模式。本文应用风险管理的基本理论，结合环保项目的内部控制框架，对该审计模式进行构建，见下页图。 审前准备。在对被审计项目充分了解的基础上，制订周密的审计工作方案。按照环保BOT项目运作和控制流程，被审计对象有三个层次：一是BOT授权方，二是指定监管方，三是BOT被授权方。通过调查BOT项目的实施程序，解决“控制了什么”、“怎样控制”等问题。 确定审计评价方法。内部控制评价方法有构成要素评价法、风险基础评价法等。本文以COSO内部控制框架为指导，结合两种方法的优点，选取有代表性的指标，评价重点放在项目最重要的风险和控制上。
