国无农不稳。国家临时存储稻谷和最低收购价小麦收购是国家为加强粮食市场调控，保护种粮农民利益的重要举措。国家对临时存储稻谷和最低收购价小麦收购的执行主体、收储资金的使用、入库结算价格、粮食质量、仓储保管等均有严格要求。中国农业发展银行（以下简称“农发行”）为稻谷和小麦的托市收购专门发放政策性粮食收购贷款，贷款对象是各地的中储粮直属库，由财政负责贴息。从表面上看，这类贷款无任何风险。但审计署武汉特派办对农发行安徽省分行资产、负债、损益情况审计时，没有局限于关注贷款资金的安全，而是紧扣政策性贷款的实施效果这一主题深挖细查，跳出传统审计思路，把粮食安全和“三农”问题作为审计重点，揭露了中储粮直属库如何伙同部分民营企业损害农民利益和“转圈粮”等问题，发挥了审计“免疫系统”功能。 艰巨的审计任务陌生的审计对象 2009年4月，国家刚刚组织了一次粮食库存大检查，这次清仓查库是继2001年之后国务院组织的又一次全国范围的粮食库存大检查。此次清仓查库参与人数、部门之多创下了纪录。在国家层面，国务院、发改委、粮食局等10个部门共同组织、联合检查，参与清查的人员在10万人以上。而且，参检人员实行本地回避，统一抽调的检查人员实行“混合编组”，不准参加对本地区或本企业的检查。作为粮食大省的安徽省，在这样“拉网式”的巡查下，并没有暴露出大的问题，此次审计的难度由此可见一斑。 在这一背景下，审计署于2009年上半年安排部分特派办对农发行资产、负债、损益情况进行审计。对于农业政策性银行，大部分同志均不熟悉其业务，摆在面前的是一个新课题。 分门别类摸清家底 困难面前，审计组并未退缩，迅速摸清了安徽农发行的家底：截至2008年末，该分行总资产619亿元，其中贷款611亿元，贷款中政策性贷款470亿元，准政策性贷款49亿元，商业性贷款92亿元。2008年度，安徽省粮食（指稻谷和小麦）产量2527万吨，以近几年平均商品率70%计算，商品粮达1769万吨。安徽农发行投放贷款230.5亿元，支持收购粮食1494万吨，占商品粮84.5%。其中，投放政策性贷款收购粮食962万吨，投放“准政策性”贷款收购粮食532万吨。 所谓政策性贷款是根据政府指令发放的，以财政补贴资金为利息和风险补偿来源的贷款，主要包括中央储备类贷款、地方储备类贷款和调控类贷款，这类贷款以政策为导向，以国家信用为担保。准政策性贷款是指既有一定的政策性，又由中国农业发展银行自担风险的贷款，是中国农业发展银行在粮棉油市场放开条件下，为了妥善处理好执行政策和防控风险的关系，支持粮棉油收购顺利进行，确保不出现区域性粮棉油难卖问题，促进产销衔接，支持企业自主收购粮棉油和从中国农业发展银行贷款支持企业调入粮棉的贷款业务。 金融审计主要是关注贷款的安全性，而政策性贷款往往是安全的，是否应该把审计重点放在准政策性贷款和商业性贷款上？政策性贷款需要审计吗？审计人员内部产生了争论。 两种声音明确重点 一种观点：从银行风险角度来看，政策性贷款根据政府指令发放，以财政补贴资金为利息和风险补偿来源，这类贷款以政策为导向，以国家信用为担保，银行风险趋近于零，五级分类全部为正常，而另两种贷款银行均须自担风险。所以应把重点放在后两类贷款上，政策性贷款的质量不会对银行整体资产质量构成影响。 另一种观点：从重要性水平来看，政策性贷款占比接近80%，其他两类贷款占比较小，审计不能忽略占比这么大的资产，否则不能对该行的整体资产状况作出正确评价。 审计组对两种观点进行了深入探讨，认为政策性贷款必须查，一是由于农发行只管放款，不承担风险，所以政策性贷款在贷款审核和贷后监管上比较松散，从而更容易产生风险；二是政策性贷款自身风险程度较小，但事关国家支农惠农政策实行效果，贷款损失事小，损害农民利益事大，所以必须要查。最终，这种观点得到了大家的认可。 延伸审计初见端倪 由于政策性贷款的审计效果并不确定，审计组决定抽出部分审计力量对政策性贷款资金使用情况延伸审计，进行“短促突击”。 审计组分别选择了ABED四家贷款较多的直属粮库延伸审计，农发行的数据显示，4家直属粮库获得2008年国家临时存储稻谷和最低收购价小麦政策性贷款557949万元，完成相应收储计划任务共计3134925吨。 粮食贷款审计与其他贷款审计不同之处在于既要看资金流向，又要看库存粮食，审计人员兵分两路，分别对资金和库存展开调查，以B直属库为例： 资金组，贷款资金到账后，在资金池内混合使用，难以区分，但通过往来账发现直属库与部分企业往来频繁，金额不小，大量钱款以“收购资金”、“收购费用”和“保管费用”等名义拨付给这些企业。 库存组，实地核实每个粮库中的粮食进出库记录，核对每间库房的仓库保管明细账，发现我们核查之后的粮食库存数与账面数相比，临时存储稻谷少了26000余吨，最低收购价小麦少了56000余吨。 审计人员向直属库负责人提出了问题——少的粮食在哪里？该负责人似乎有备而来，由于直属库库容有限，为了敞开收购，所以租借了部分粮食企业的仓库，这些粮食都保管在租借的仓库里，粮食绝不会少。该负责人还提供了《租仓协议》，上面明确规定了品种、数量、单价及付款方式等内容。
