一、引言 以问责政府为导向改革我国现行国家审计体制的讨论，主要实践诱因有两个：其一是2003年涉及重大公共安全的“非典事件”；其二是国家审计署于同年推行的审计结果公开措施。前者催化并使得政府问责制浮出水面，成为当前我国政治体制和政府行政管理体制改革的重要内容，后者首次揭示了我国公共财政资金运用中存在的诸多问题，但后续问责及责任追究的持续乏力引发了公众的批评和对我国现行政府审计制度安排的反思。借助于西方的国家建构学说以及公共、政治契约观等理论，不少国内学者也指出（如秦荣生，2004；冯均科，2005；胡波，2009等），我国政府审计体制改革的目标应当是尽快转型为以监督政府及其代理人为目标的第三方问责机制。 直观上，上述政府审计改革目标的建议有其理论基础并迎合了公众舆论，此外还与当今西方民主国家政府审计的实践发展潮流相一致，其中最具代表性的就是2004年前美国审计总署更名为政府问责总署(Government Accountability Office)，目的是更为准确的诠释并拓展这一国会领导下的独立机构的目标和职责，进一步改善联邦政府的绩效并确保其受托责任的履行。尽管有着上述种种理由，但笔者认为，在我国当前政治、经济和文化背景下，上述改革目标的提出脱离了我国实践，忽略了政府审计不同职能差异与社会经济不同发展阶段之间的有机联系，也未能准确认识现行体制与问责政府目标体制之间的中间形态，尽管具有一定的观念启示意义，但缺乏现实可行性。 二、实施以问责政府为导向的国家审计体制改革的制度障碍分析 “加大对领导干部经济责任履行情况的审计力度，推进责任制、问责制和责任追究制度建设”，是已公布的国家审计署十二五期间审计工作八大任务之一，不过这并不能与“审计问责”画上等号，也不意味着未来我国政府审计工作的重心将会转向“问责审计”。2008年刘家义审计长上任伊始也坦承，“现阶段我国政府审计工作的重点在于揭示重大的体制性障碍”，并希望通过政府审计促进制度层面的反思与改进。事实上，如果脱离我国政治经济等具体国情和特点，全面推进“问责审计”，不仅不可能达到预期目标，还会造成我国政府审计工作的混乱和资源浪费，伤害或削弱其原本具有并需要继续加强的政府治理和经济监督功能。从以上表述看，审计署清醒认识到，就问责而言，当前我国政府审计工作的基本思路应该是首先促进责任制、问责制和责任追究等方面的制度建设。客观而言，这是因为在相关责任界定、问责程序及其结果追究制度匮乏或不完善的情况下，过分强调或依赖审计这一监督或评价的工具性机制，既勉为其难也不可能真正达到问责目的。此外，公众舆论所追求的“审计问责”通常以政府官员个人奖惩为最终归宿，然而在相关制度供给严重不足时，期望差距不可能得到有效缩减，“屡查屡犯”将成为必然。 由于现阶段在政府行政管理体制内推进以“问责”行政领导的经济责任审计尚面临诸多制度缺陷，毫无疑问在更高层面实行以问责政府为导向的国家审计体制改革更是一个牵一发而动全身的重大系统工程。从当代西方民主国家的实践来看，它或许可以成为我国未来行政管理体制改革乃至政治体制改革的备择方案之一，但即便如此，也必然是一个长期渐进改革的过程。在现阶段乃至未来一段较长的期间，上述改革必将面临着诸多的重大制度障碍。 （一）人民代表大会是我国的民意代表机关和最高权力机关，但其职权特别是监督权的落实仍是一个较长期的渐进制度化过程 在实施以问责政府为导向的改革设想中，为满足异体问责和更高层次的独立性要求，多数学者倾向于借鉴美英等国家采取的“立法主导型”审计模式。但是，尽管从权力结构上讲我国人民代表大会是建立在民主集中制基础上的国家最高权力机关，“其监督权的确立是人民当家做主的重要形式”，然而由于发展历史较短等原因，我国的人民代表大会制还很不完善，特别是在监督权的规范化和程序化方面还存在很大不足。实践中也往往由于缺乏细化具体的制度、程序以及承担责任的形式，我国各级人大虽有质询制度，但却很少启动和实施。此外，目前我国人大代表的组成中，除部分常委会成员外都是兼职代表，自身工作原因和专业化水平不足都将极大地影响人大监督权的有效行使。从上述可知，在我国现阶段引入“立法主导型”的国家审计模式，除仅能满足理论上的独立性要求外，实际上既缺乏系统的制度保证亦欠缺必要的实践基础。 （二）政府问责制在我国仍处起步阶段，其作用的有效发挥和我国责任政府目标的实现尚需一系列的制度安排来保证 政府问责作为制度创新在我国的出现具有较强的工具性、临时性和人治色彩，地区发展不平衡并呈现出阶段性，总体上仍处于试点阶段，其中制度供给的严重不足是根本制约性因素，实践上主要体现在三个方面： 首先，虽然近年来中央和地方相继出台了多项行政问责规章或办法，但相关规定仍是零散、模糊和不系统的，没有一个统一权威的问责法规体系； 其次，我国当前的政府问责多表现为相关行政规章，集中于政策层面，因此是行政性问责而非程序性问责，未上升到法律层面，更未上升至宪法的高度； 最后，现有政府问责的制度设计很不完善，主要表现为问责主体单一、问责客体及职责界定不清、问责标准不明确统一以及问责程序不透明等。 总之，尽管政府问责是我国未来政府治理变革的重要内容，但是目前在制度建设方面仍存在很大的缺陷和不足，若以此为导向调整我国当前政府审计工作的重心，即便完全聚焦经济责任的辨识和界定，而暂不考虑其他如法律责任、行政责任等方面，至多也只能达到事倍功半的效果，则既不符合成效原则，也难以在当前更为急迫的制度建设和优化层面促进政府治理水平的提高。
