部门预算执行绩效审计的模式设计

      开展部门预算执行绩效审计应首先科学设计审计模式。审计模式是审计导向性的目标、范围和方法等要素的组合，有助于指导审计从何处着手、如何着手以及何时着手等方面。部门预算执行绩效审计模式是审计机关在法定职责范围内对绩效审计工作给予计划、实施、控制、结果运用，以达到审计目标的一个运行体系，它是一个系统也是一个动态工程。

      

      当前我国绩效审计还处于探索和积累阶段，主要有结合型和独立型两种模式。开展部门预算执行绩效审计，笔者认为一般宜采用结合型审计模式。具体做法是：在已立项目的审计内容中选取某个或某些重点事项作为绩效审计的切入点（即所谓结合型绩效审计项目的“结合点”），在真实合法性审计基础上，围绕绩效审计目标对被审计事项的经济性、效率性、效果性进行审查、分析和评价。在编制审计实施方案时，增加绩效审计的相关内容，重点突出“结合点”的确定、绩效审计目标、评价指标、绩效审计的步骤和方法等内容。

      具体该如何设计部门预算执行绩效审计模式，笔者认为可从以下几方面入手。

      （一）引入绩效，提升部门预算执行审计的目标

      审计目标是整个项目审计工作的灵魂。现阶段部门预算执行审计目标，要在传统的真实、合法性目标基础上引入绩效目标，即：揭露和反映影响财政资金使用效益和行政效果的突出问题，从而引导部门管理者把更多的精力集中到合理配置、规范有效地管理公共资源工作中去，推动建立、健全政府绩效管理制度，促进财政预算资金使用效益的不断提高。

      在部门预算执行审计中引入绩效审计目标，并不是要抛开真实性和合法性的审计目标，而是要将真实、合法性审计目标与绩效审计目标有机地结合起来。只有在保证预算执行真实、合法的前提下，才能审查部门单位在履职过程中公共资源配置、管理、使用的经济性、效率性和效果性。正如刘家义审计长强调指出的：“每个项目都要探索从审计财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点，将合规审计与绩效审计融为一体，从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果”。

      （二）突出绩效，深化部门预算执行审计的内容

      根据《审计法》等规定，部门预算执行审计范围十分广泛。在公共财政框架下，重点要研究公共部门财政资源配置是否合理优化，资金使用是否得到相应的产出和成果。具体来说，其审计内容应突出“一个基础”、“一个前提”和“两个重点”。

      1.财政财务收支的真实合法性审计，是部门预算执行绩效审计的基础。虽然从内容上说，财务收入与部门预算执行的绩效无关，但在当前形势下，放弃对收入的审计就会影响到一个部门支出的绩效考核评价。如本厅2010年通过对省级20个部门的专项审计调查发现，有17个部门2009年决算报表少反映各类收入3个多亿元，这些资金成为部门预算外列支费用的“蓄水池”，财政资金铺张浪费的来源，所以，收入审计在当前还是应必须实施的。而支出的真实合法性审计，有助于确保评价结果的正确性。

      2.保障预算资金高效使用的内部控制审计，是部门预算执行绩效审计的前提。部门单位的内部组织管理与控制是否健全有效，直接影响公共资源管理使用的效率性。应首先调查被审计单位与经济活动密切相关的内控制度建立健全情况，分析判断单位内部组织管理结构是否健全合理，是否有利于预算资金的有效使用。比如内部职责分工是否明确，不相容职务是否分离，经济业务授权审批、预算控制、实物管理、内部审计监督等制度是否健全。其次，检查相关内控制度的执行情况。收入落实得力、支出控制有度、预算调整有效代表了预算执行过程绩效的良好状态。通过对预算的编制、审核、执行、监督等环节管理控制方面的审查，分析各环节的管理有无形成一个科学、有效的制衡机制，是否符合绩效原则规范，是否存在影响绩效的不合理因素。

      3.预算编制的科学合理性审计，是部门预算执行绩效审计的一个重点。从多年来部门预算执行审计中发现的问题来看，预算执行过程中的许多问题都与预算编制有关，特别是对于预算资金使用的效益性有着根源性的影响。比如多报甚至虚报预算、项目预算编制不合理导致巨额资金闲置问题在审计中就比较多见。对预算编制情况进行审查，可以通过预、决算对比，结合部门履行法定职责的组织管理活动，分析检查部门预算收支的测算是否真实，预算编制的依据是否充分，申报内容、程序是否符合《预算法》等有关规定，是否符合政府经济和社会发展的要求，是否适应建立公共财政的需要，以期从源头上规范预算执行的合法有效，推动绩效预算编制方法的实施。

      4.预算资金使用效能的审计，是部门预算执行绩效审计的另一个重点。这个环节应在审查支出真实性和合规性基础上，从履行职能预算支出的源头查起，从预算安排到资金使用的全过程展开，重点关注支出的经济、效率和效果。同时应加大对二、三级预算单位的延伸检查力度，跟踪审查相关财政资金的使用绩效。重点检查三个方面：一是政府行政效能情况。通过对各类支出的规模、结构、比例和使用情况等的分析，检查各类支出是否与部门事业发展、职责的履行相适应，是否存在超预算情况，是否严格执行节支政策，资金使用有无铺张浪费现象。二是专项资金运行效能情况。从资金申报、审批程序和资金使用入手，检查分析项目安排是否符合公共财政的要求，资金分配的依据和标准是否科学、合理，项目支出是否按计划完成并达到了最有效目标，有无因资金运用效率低下导致财政资金沉淀等问题。三是财政投资建设项目的管理效能情况。着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节，检查分析投资立项的科学性，工程管理的规范性、建设资金的经济性和效率性，竣工结算的合规性以及交付使用的有效性等。