构建国家应急审计组织的设想

      一、国家应急审计组织的设立原则

      应急审计组织是为实现应急审计目标而设立的正式群体。组织从诞生开始，就是为实现特定目标服务的，组织只是一种达到特定目标的手段。因而，我们认为应急审计组织的审计目标是：监督应急保障资金的管理和使用，为加强应急保障资金的控制、提高应急保障资金的使用效率和效果提供有效服务。

      （一）资源整合

      公共突发事件的发生往往会涉及到很多不同的利益主体，同时在公共突发事件的应对过程中，也需要多方力量的积极投入和有效配合。如汶川大地震中的资金和物质投入，有政府财政支出的，有民间组织筹集的，有军队投入的，还有外国政府和国际组织捐赠的。与审计管辖权相适应，应急审计组织应包括国家审计、社会审计、军队审计等。因而，应急审计组织的设立要充分利用现有审计资源，并对国家审计、社会审计和军队审计等各种资源进行整合。按照科学合理的设计，对现有审计资源配置组合以及对潜在资源的充分挖掘和提升，提升应急审计的工作效率，最大限度地满足应急审计的需要。

      （二）平战结合

      由于应急审计目标和平时审计目标有一定的差异，所以适应平时审计任务的审计组织无法满足应急审计的要求。因此，需要重新构建应急审计组织，而应急审计组织又必须与平时审计组织保持良好的衔接，以减少相应的成本。应急审计组织在突发公共事件没有发生时，处于平时运行状态，其常设机构处理一些基本的管理任务和对应急管理组织的常规审计任务。一旦发生突发公共事件，应急审计组织就应根据突发公共事件的规模和程度，迅速扩张，将部分平时审计组织快速转换为应急审计组织。因此，应急审计组织的设计要扩大常规和应急审计组织的通用部分，建立常规组织与应急组织的相互转换机制，当突发公共事件发生后，能快速无障碍地实现平时审计组织向应急审计组织的转换。

      （三）精简高效

      突发公共事件具有突发性，事先不可能经过长期的策划和周密的准备。与此相适应，应急保障和应急救援要求在极短暂的时间内完成准备工作。有的甚至形成边行动、边准备、边保障的特殊情形。而且在突发公共事件中，经费、物资、装备的消耗速度极快。在这种情况下，要求审计组织能够在极短的时间内作出快速反应。如果审计组织过于庞大，则无法达到灵活性和快速反应的要求。因此，应急审计组织的设立要满足精简高效的要求。在环节和层次的设置上，既不能设置过多的环节和层次，以免因为机构重叠造成手续繁杂影响应急审计效率，又不能缺失应有的环节和层次，影响应急审计功能。应急审计组织的触角要能够直接延伸至应急保障行动的现场。应急保障走到哪里，应急审计就要跟到哪里。

      

      （四）适应国情

      应急管理体系和应急审计体系是构成我国应急体系的两个重要组成部分。应急审计活动是围绕着应急管理活动而展开的，因此，应急审计组织的设立必须与我国现有的应急管理体系相适应；目前，我国的应急管理体系是以“一案三制”为核心构建的，其中“一案”即应急预案体系，“三制”指管理体制、运行机制、法制。鉴于我国政府所承担的责任及其拥有的权力，政府在整个应急管理体系中处于核心地位，发挥不可替代的作用。在应急审计组织中，也应强调国家审计机关的主体地位和核心作用，建立统一指挥、分级管理的应急审计组织体系。另外，我国应急管理机制的研究与建设起步较晚，还在不断的发展和完善，因而，应急审计组织的设立还应具有前瞻性，保留一定的组织发展空间。

      二、国家应急审计组织框架设计

      罗伯特·希斯(2001)在《危机管理》中强调做好两个组织的建立工作。一是常设的临时性组织，做好危机的日常预防和计划管理工作。二是建立危机情境下的应急性组织。在危机爆发时，做好危机的应急和应对工作。审计组织的设计也是如此，一是要建立常设机构，二是要建立应急性机构。应急审计组织设计如图所示：

      （一）常设机构

      虽然目前我国还没有独立常设的应急管理协调中心，但在一些政府职能部门已经建立了一些常设的应急管理组织。一些学者也建议要将应急管理纳入政府的常态管理中来，逐步完善应急管理的常设组织。与应急管理机制相适应，应急审计组织也要设立常设机构，负责常态下对应急管理活动的审计和一些计划、协调工作。常设的应急审计组织包括中央常设机构和地方常设机构两个层次。中央常设机构可以设在国家审计署，地方常设机构设在审计厅（局）。

      中央常设机构的任务主要有：1.对全国性应急管理组织的内部控制和管理水平进行审计。2.对全国性应急管理组织的机构运行资金和应急准备资金进行审计。3.对全国性应急管理组织的应急准备物质进行审计。4.对全国性应急管理组织制定的应急管理预案进行审计。5.对全国性应急管理组织应对危机的能力进行评估。6.制定全国范围内的应急审计预案。7.指导和管理地方常设机构的工作。8.对恢复重建期的重大经济活动进行审计。9.进行定期应急审计演练，以增强应急反应能力和应急审计组织成员间的协调程度。10.建立国际沟通与协作机制，以加强全球应急审计的信息共享，与其他国家的应急审计组织就一些重要问题进行合作研究。