改革开放30年以来，与经济发展奇迹相伴随的是中国社会进入了转型时期。毫无疑问，这种社会转型推动了生产力的持续发展、综合国力的快速提升以及人民生活水平的较大改善。然而，社会转型也引发了资源配置方式革新、利益整合机制和谐、价值行为取向转变的渐进趋势，从而衍生了政府治理模式适应性变更的现实需求，这成为中国绩效审计改革的内生动力。基于中国社会转型期的特殊矛盾，政府治理模式应以政府间事权、财权和财力的有效配置为纽带和主线来设计，将“政府间责权利的科学配置”作为现阶段政府治理模式改革的主线和根本。契合“建设转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的服务型政府”这一构建和谐社会纲领性要求，绩效审计已经成为转型期政府治理制度变迁的有效路径。作为一种对政府履行行政管理职能和提供公共服务效果的问责机制，绩效审计改革是转型期构建和谐社会、提升社会治理能力的政府创新的必然选择。围绕这一主题，研究绩效审计改革进程中面临的实施瓶颈、技术支撑与治理机制等关键问题，具有相当重要的理论意义与实践价值。 一、转型期中国绩效审计实施瓶颈 新旧世纪之交的公共管理改革呈现出以绩效为重心的渐进趋势，绩效审计广泛活跃在世界各国的政治、经济和社会生活之中，逐渐成为全球政府审计的一种潮流和发展方向。正如审计署原审计长李金华所言：“政府的责任有很多，但有效支配社会资源是核心。政府的预算分配是国家权力的集中体现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，应当成为全社会关注的焦点”。政府失灵的基本问题反映在国家财力资源分配的不适当以及滥用上，对公共资金使用的监督是国家审计的一项重要职责。绩效审计改革正是这样一种提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究的长效机制，它关注财政预算资金使用效率与效果，通过绩效评价技术实现对预算资金的追踪问责，充分发挥审计保障国家经济社会运行的免疫系统功能。无独有偶，2007年十七大报告明确的“转变经济发展方式”重要方针以及政策导向从“又快又好”到“又好又快”、再到“好字优先”的渐变趋势，同样也是追求质量与效益优先的理念，与绩效审计改革的核心内涵异曲同工。 中国政府绩效审计的历史可以追溯到20世纪80年代初的效益审计试点。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》明确强调“逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也进一步指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置使用、利用的经济性、效率性和效果性。2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。绩效审计改革呈现出一种阶段式的规划布局。 从理论层面来看，国内绩效审计研究可以分为以下几类：一是国外绩效审计经验介绍研究。张继勋等基于案例的视角对中美政府绩效审计进行了比较研究。戚振东和吴清华对政府绩效审计思想、理论演进与实践发展的系统回顾，旨在为我国政府绩效审计的未来良性变革与发展提供借鉴。二是绩效审计理论基础研究。王晓梅分别从社会契约理论、委托代理理论、新公共管理理论视角归纳了绩效审计的政治学、经济学和行政学基础。孟华强调增强政府责任与改善政府绩效是政府绩效审计追求的目标，但更为现实的路径是避免两者兼顾。三是绩效审计评价指标研究。温美琴从公共资源耗费、政府管理绩效、项目绩效三个视角构建了一般意义的绩效审计指标。四是绩效审计与公共财政改革的互动研究。路军伟和陈希晖研究了绩效审计与政府会计改革在目标、内容等方面的对应性和互补性。张立民和赵彩霞提炼了政府治理与政府审计职能的变革。郝玉贵认为政府绩效审计和项目评估作为政府绩效和公共管理的重要评价行为，两者的实践特征存在异同，但随着公共管理的改革发展，两者之间相互融合的趋势日趋明显。不难看出，现有研究集中于绩效审计经验引入、理论基础构建与财政改革协调等方面，缺乏绩效审计评价指标、标准、方法的整合研究，绩效审计配套管理措施研究也明显不足。 从实践层面来看，审计署公开发布的“2008年—2009年部门年度预算执行和其他财政收支审计结果”显示审计披露的违规行为主要集中在“扩大基本支出与项目支出范围、挪用经费、基本支出超预算、资金结余处置不当”等常见用语，如表1所示。 表1 部门预算审计结果分析
注：数据来源是根据审计署官方网站审计公告栏中披露的“部门年度预算执行和其他财政收支审计结果(2008-2009)”相关资料统计。 显而易见，项目预算支出（基本建设类与其他类）违规是部门预算审计报告重点揭露的问题。审计报告措辞多以“挪用专项资金、挪用建设资金、扩大项目经费使用范围、项目预算未执行、违规使用项目资金等”为主，这表明当前的部门预算审计仍然停留在强调以关注政府部门财政资金使用去向为主的合规性财务审计阶段，缺乏对财政支出效果、效益的明确表达。除此之外，预算资金结余的处理意见中虽然普遍提出“未能很好地发挥资金使用效益”，但与实质意义上的绩效审计还存在相当差距。从表1中可以看出，审计报告缺乏对审计结果的综合概括，仅仅强调预算支出违规的项目及其绝对数量，尚未形成明确的整体审计结论，虽然有影响资金使用效益的文字表达，但缺乏有关绩效审计指标、绩效审计标准、绩效审计方法、绩效审计结果的清晰表述。这导致政府审计结果披露信息价值有限，社会公众无法了解财政预算资金的运行绩效，难以实现真正意义上的“政府问责”，更不符合构建服务型政府的基本要求。无独有偶，审计署也逐步将绩效审计技术、绩效审计管理等配套措施作为进一步深化改革的重点。
