一、绩效审计评价体系概述 从国内外的文献看，学术界对绩效的表述并不一致，主要差异在于绩效包括的范围不同。但在绩效的核心思想上，认识比较一致，即绩效是实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性。因此，本文把绩效理解成是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产出的中长期影响，这里的影响既包括经济的影响又包括社会的影响。 通过对绩效内涵的揭示，可以看出绩效审计评价体系就是指在建立评价指标体系的基础上，利用一定的方法，对各个指标作预处理，利用综合评价模型，求得综合评价值，据以对现象总体进行比较、分类和排序的一种评价方法。根据建立的绩效审计评价体系，把反映审计对象绩效的各种评价指标综合起来，就能够得到一个反映审计对象绩效全貌的综合数值，从而进行横向和纵向比较。本文所要建立的世界银行（以下简称世行）贷款环境项目绩效审计评价体系，在一定范围内具有通用性，不仅能够用于对某个审计对象的一次性绩效审计，而且还能够通过综合评价方法从整体上对多个审计项目的绩效进行横向比较和对审计对象的绩效进行纵向比较。 二、世行贷款环境项目绩效审计评价体系构建 我国政府的世行贷款项目涉及环保、能源、交通、城市建设等国民经济的各个部门，遍及绝大多数省、市、自治区，在支持我国经济建设的同时，也为我国引进了许多国际上的成功经验，在推动我国基建制度建设和项目技术创新方面发挥了积极作用。同时，世行在项目建设中遵循规范严格的贷款监管和项目管理制度，特别是对项目进行定期的绩效评估的要求，为我们在世行贷款项目审计中较早地开展绩效审计提供了基础。上海市审计局外资运用审计处多年来一直结合本市的世行贷款环境项目开展绩效审计工作，在实践方面积累了一定的经验。我们希望通过本课题的研究，建立起一套具有可操作性的绩效审计评价体系，更好地指导世行贷款环境项目绩效审计工作。 1.构建世行贷款环境项目绩效审计评价体系的理论基础。绩效审计评价体系的构建离不开理论的支撑。本文拟以发展结果导向管理理论为基础来构建绩效审计评价体系。 该理论是在投入、活动、产出、成果和影响构成的结果链中，运用设计与监测框架(DMF)方法，进行项目分析、概念化、设计、实施、监测以及评估的一种以发展结果为导向的管理理论。该理论的核心要素包括：①结果链，包括投入、活动、产出、成果和影响。这些术语源自经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)，其中，“影响”取代了“目的”，“成果”取代了“目标”。这解决了明确具体的目标和指标（此两者是实现发展结果导向管理的基础）和确定恰当的信息来源的问题。②DFM方法。该方法包括分析与规划过程，以及设计与监测框架矩阵。通过分析与规划过程，我们明确了“为什么要实施这一项目（影响）”、“项目将要实现什么（成果）”、“项目的范围如何（产出）”、“需要哪些资源（投入）”等一系列结果链中的要素。设计与监测框架提供了在实施过程中和之后对项目进行绩效监测和评估的基础。③可持续性理念。其目的是达到预想的发展结果，并使这种发展结果具有可持续性。在项目的监测评估过程中，应该是从结果链的末端开始，首先考虑开发的长期目标和深远影响，再考虑项目要达到的近期目标和效益，然后才评估现在的建设是否已经达到目标，投入是否合理等方面。 2.世行贷款环境项目绩效审计评价体系的指设计。 (1)指标设计的原则及思路。目前，普遍被国内学术界所认可的指标设计原则有两种观点。一是SMART原则。该原则指出，指标应具备明确、可衡量、可实现、相关性、时限等特征。二是CREAM原则，即指标应具备清楚、相关、经济、充分、可监测等特征。 上述两种观点较为全面地阐述了在设计指标时所应遵循的基本原则，为下一步具体的指标设计指明了总体的方向。我们将通过运用发展结果导向管理理论中的设计与监测框架方法来确定项目目标层次间的逻辑关系，进而得出关于公共项目发展结果四个方面的内容：项目的效率、效果、影响和持续性。结合审计工作实际，我们将绩效审计评价指标分为合规性、影响性、效果性和效率性四个方面。 (2)指标设计的主要内容。 ①合规性指标，主要涉及审计发现的违纪违规问题和落实整改情况。分别为管理不规范资金率、违法违规资金率、整改落实率等指标。 ②影响性指标，主要涉及项目的影响和可持续发展层面，包括以下指标： 政策相关性指标：A.与国家政策相关性：与国家五年发展规划、引进外资规划、产业和区域规划的相关性；B.与行业政策相关性：与行业部门所制定的规划和发展政策的相关性；C.与地区政策相关性：与各地方的经济社会发展规划和政策重点的相关性。此指标为定性类指标，需要审计人员了解国家、本地区、本行业的相关政策，并综合各方意见进行评价。 影响层面的指标还包括单位投资占用耕地、项目的单位净产值综合能耗、单位投资就业人数、管理制度适应性、设备连续运营状况、管理方法的推广程度、先进生产工艺的连续使用情况等。 ③效果性指标，主要涉及项目的成果层面。对于世行贷款环境项目来说，最主要的成果就是环境治理的成效。因此，世行贷款环境项目的效果性指标主要涉及环境效果方面。主要有：A.进、出水质指标。具体包括化学需氧量COD，PH值，悬浮物，生化需氧量BOD，氨氮量，总磷量等。B.脱水污泥污染物指标，指脱水污泥中总镉、总汞、总铅、总铬、总铜等污染物的排放量。巴大气污染物指标。具体评价因子包括氨、硫化氢、臭气浓度、甲烷等污染物的排放量。 ④效率性指标，主要涉及项目的产出层面。世行贷款环境项目效率性评价指标有：A实际投资比率：实际竣工决算额／批复概算。其中，竣工决算额来源于工程竣工决算审计报告，批复概算来源于工程项目的概算批复文件中批复的概算数。评价标准为实际投资比率≤1为好，说明决算没有超概算，投资计划控制较好。B.设备负荷率＝某年实际日处理规模／设计规模。其中，设计规模的数据可从项目的初步设计文件中得到，某年实际日处理规模可以从运营单位的日常设备运行数据中数学平均得到。评价标准为该地区同类工程设备负荷率≤设备负荷率≤同类工程内最高的设备负荷率。如果不在该区间内，则设备的使用状况为闲置或超量。C.效率性指标还包括资金利用率、投资收益率、工程完成程度、单位建筑面积造价、配套资金到位率等。
