环境困境——内部控制效果“不尽人意”。内部控制环境包括行为规范、激励机制、纪律约束等方面，是管理层及员工对本单位内部控制的态度，内容上的抽象性及约束力的“软性”，导致基层央行在内控环境的建设方面还存在先天不足：一是部分员工对内控环境概念模糊，意识淡薄；二是部分基层央行用习惯和经验代替制度，“守摊子”、“捱日子”想法严重；三是部分基层央行没有严格的行为规范对内控要求加以约束，员工自觉参与性较差；四是激励机制欠缺，约束功效疲软。因此，其在进行监督检查时处于相对被动的位置，对检查出的问题很难做到真正意义上的“查必严，错必究”，使查错纠弊流于形式。目前，不少基层央行制定出台的违规行为责任追究制度还只停留在表面，对个别违规问题的处罚规定仅散见于极个别的业务规章之中。多年来，审计和业务部门查出的问题基本上只整改纠正，受经济处罚和行政处分的人寥寥无几，违规查处震慑力不强。 制度困境——内部控制执行“力不从心”。与商业银行相比，人民银行监督机制明显缺失，这主要表现是外部监督机制缺乏，而内部监督又相对无力。人民银行接受来自财政和审计部门的监督主要体现在财务收支和会计事务两方面，对人民银行的内部控制监督尚未施行。从内部监督看，人民银行系统至少存在五种监督方式：内审监督、上级业务部门监督、职能主管部门监督、会计事后监督和纪检监察部门监督。上述五种监督方式交叉重叠、缺乏协调，内控信息共享的渠道不畅通，导致内控效率低下。在制度建设方面，有的基层央行虽然制定了内部控制制度，但在适用性、有效性方面却存在缺陷；有的部门未能切实结合辖区的实际情况制定内控制度，存在全盘套用上级行规章制度现象，控制范围大大超出了辖区的业务范围；有的部门内控制度与相关制度之间的衍接不够，存在前后不一、相互矛盾的情况；有的部门内控制度一成不变，缺乏对突发问题和事件的应急措施；部分基层央行新业务的内控制度建设大大滞后于业务发展，对于存在的风险隐患不能及时识别，导致内控出现“真空”；对重要部门、岗位和关键环节的内部控制制度不具体，存在盲区等。 职能缺位困境——内部控制监督“有位无为”。目前中国人民银行系统的内部控制归口内审部门实施，但“一把手”真正主管内审部门的并不多。从各分行到各支行，大多数实行的是“行长分管，纪委书记（纪检组长）协管”的管理模式，而最终实际上降格为“纪委书记主管，行长过问”。内审部门职能定位不明确或缺乏独立性，在实际操作中受制于人：一是内审职责与制度规定不一致，导致职责不清，职能错位；二是内审部门承担内·控建设的组织管理者角色，既当“运动员”又当“裁判员”，角色转换错位；三是权责不对等，在内控建设实际中，没有赋予内审部门相应的权利。基层央行内审工作接受本行行长的直接领导，同时在业务上接受上级行内审部门的指导，在“先横后直”的管理模式下，当内审部门发现的问题涉及到本行利益时，往往“大事化小、小事化了”，在上报的审计报告中更是不可避免地出现信息“过滤”现象。由于职能缺位，基层人民银行内部控制监督存在上级监督太远、同级监督太难、系统监督太软、民主监督太散等突出问题：一是上级行对下级行每年开展的内审项目数量有限；二是内审部门开展同级监督多是检查“过去时”的业务，没有适时监督检查，在执行内部控制时也没有具体的奖惩标准；三是由于各类业务科技含量和关联程度越来越高，资金支付清算以电子信息的形式通过网络适时清算，很多业务流程在多个系统上操作完成，对业务系统管理和操作流程的监控乏力：四是民主监督的范围虽广，但关注的多是领导作风、民主决策、职工利益，对内部控制发挥的作用不大。 人才困境——内部控制运行“通而不畅”。基层央行员工队伍整体素质参差不齐，影响了内控制度的落实。从控制者角度来看，内审部门现有的人力及人员素质，难以有效地实施内部风险控制。从领导角度来看，基层央行有的领导缺乏全局意识，没有充分认识到自身对内部控制所应承担的责任，对内部控制工作的重视程度不够；部分领导怕“家丑外扬”，无形中助长了违规行为。从被控制者的角度看，基层央行未建立员工的长期教育培训机制，员工的教育培训滞后。不少员工对内控制度的具体内容知之甚少，甚至存在着不少认识上的误区。有的单位和部门管理人员内部控制意识薄弱，时常做出逾越或无视控制制度的行为，在一定程度上扰乱了内部控制程序，导致管理混乱、行为失控等现象的发生；有些员工能力欠缺，不能适应内部控制要求，不能较好地履行其岗位职责，造成内部控制相关环节阻滞；有些人员责任心不强，忽视控制程序或关键控制点的要求，出现错误操作或判断。 风险困境——内部控制实施“如履薄冰”。部分基层央行规章制度建设在某些方面滞后，使得内部控制留有薄弱点。随着金融业务的迅速发展和金融政策的陆续出台，一些规章制度和业务管理与新形势、新事物间留有时间差，形成了制度和管理缺陷。有的基层央行业务部门对风险因素缺乏有效的控制和管理：没有明确承担相应风险的主体，也未建立全面、系统的风险防范与控制体系，面临风险时各部门或岗位往往互相推卸责任，丧失应对风险的最佳时机；受专业知识、业务技能的限制，相关人员无法准确识别和判断风险，难以对风险进行有效预警，并且在执行过程中缺乏应有的应变能力，拿不出转移、降低或者规避风险的办法和措施，无法应对各类风险的冲击；对风险因素的把握不全面，缺乏风险管理意识，未能将内部控制作为风险管理的重要手段。
