审计干部在转型中的五大变革

      温家宝总理对审计工作的重要指示是“服务中心、服务大局”，要求突出抓好四个方面，一是推动宏观调控政策措施的落实，促进经济社会又好又快发展；二是查处大案要案，深入推进廉政建设；三是关注民生和社会建设问题，切实维护人民群众的根本利益；四是充分发挥审计监督的建设性作用。前任审计长李金华提出“民本审计”理念。现任审计长刘家义提出了国家审计发挥“免疫系统”功能的重要理论。这一切的一切意味着审计工作转型时代的到来，审计干部面临变革时代的到来，也意味着审计本质的自然回归。

      一、审计理念的变革——由查账到服务

      传统审计的理念认为，审计就是查会计；审计就是查错误、查舞弊；审计就是查处违规违法行为，审计就是查处大案要案。换句话说，审计就是抓贼，抓得越多越好，审计没有抓住贼，或抓得少，就是没有成绩。

      笔者的观点：审计是经授权的专业人员用特定的程序和方法搜集相关可靠的证据，按照确定的标准对受托责任进行独立的调查和评价，向有关方面提出报告，用以查错纠弊、改善管理、提高效益，确保受托责任完成的控制系统。

      什么是受托责任？我国已故著名会计学家杨时展教授曾经指出：任何个人和单位，接受了委托人的资金、资源，就具有代他保管和运用这些资金和资源的权利，就应对委托人负起下列责任：以最大的忠诚，最使委托人满意的方式，运用这些受托的资金和资源完成委托人托付，向他们报告，请求解除责任。这种责任是因受托引起的，就叫受托责任。所谓的委托人就是人民、股东、捐款人、其他各种出资人。而受托人则是政府、董事、企事业单位负责人、其他各种受资人。

      受托责任的内容在逐渐发展变化。在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民就不过问。随着社会的发展，民主意识的增强，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的进一步发展，民主权力的进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济而有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。

      全心全意为人民服务，寓监督于服务之中。审计应服务于科学发展，服务于宏观经济，服务于社会公共管理。政府审计要有病治病，消除腐败，防范舞弊与风险；无病健身，增强自身免疫功能。现代审计理念在审计目的上，由以财务收支真实性为主向以国家经济安全性和提高社会综合效益为主的转变。审计干部应该由“警察”转为“顾问”、“参谋”和“保健医生”。审计工作应该是“摸清家底、揭露隐患、促进社会和谐发展。”

      审计为谁服务呢？审计为党委政府服务，关注公共政策的制定与执行；审计为人民群众服务，关注民生审计，积极开展教育、医疗卫生、住房、社保、环境等领域审计；审计为各个被审计单位服务，帮助被审计单位健全制度、完善管理、防范风险、提高效益。见图1。

      

      图1

      二、审计对象的变革——由财政财务收支到宏观公共政策

      传统审计只关注财政财务收支的真实与合法，今天的审计更应该关注宏观管理中的公共政策。公共政策是公共管理的基础和起点，它贯穿于公共管理的全过程。公共政策从层次上划分由总政策、基本政策和具体政策构成。从涉及领域可以划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。公共政策的运行由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结五个环节构成。具体见图2。

      经济政策是政府处理经济问题或调整人们经济利益关系的手段，包括财税、金融、产业、投资、贸易、分配等方面。社会政策是政府用来处理社会问题所采取的行动或行为规范，包括人口、环境保护、社会治安、社会保障与社会救济等方面。文化政策是政府用来处理文化问题以及发展文化事业方面的政策，包括科技、文教、体育、卫生等方面。

      转型期政府审计对象概括起来是：财政财务收支的真实性、国家经济的安全性、政策制度的合法性与经营管理的效益性。审计对象的创新主要体现在国家安全审计与民生审计两个方面。

      转型期政府审计应关注国家安全。国家安全包括财政资金安全、金融安全、能源与资源安全、环境安全、信息安全等方面。关注财政安全，防范财政风险；关注金融安全，防范金融风险；关注国有资产和国有资源安全，防止其流失；关注民生安全，促进社会和谐；关注环境安全，防止生态恶化。

      转型期政府审计关注民生是审计对象的又一创新。审计应关注人民群众切身利益的问题，促进改善民生、建设和谐社会。对收入分配、教育、医疗、卫生、社会保障等各类民生政策合理性与落实情况开展审计，是重中之重，是维护社会和谐的重要举措。

      政府审计＝真实性+安全性+合法性+效益性

      从现行体制考虑，我国政府审计只能关注具体政策，关注经济政策、社会政策和文化政策，只能开展政策评估。但是，政府审计不能关注全部公共政策，这主要是受到审计法律地位的制约与影响。根据我国审计法规定，政府审计机关的基本审计对象还是定位在政府预算、财政收支与财务收支。审计法第二十七条规定：审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。由此看来，即使是专项审计调查，也离不开财政收支。所以，政府审计关注公共政策，只能是关注与财政收支相关的公共政策，否则就会出现越位现象。