主要内容 (一)结果导向管理的主要内容 结果导向管理是当今国际公共管理和商业管理界比较公认的高效管理理念。国家审计发挥“免疫系统”功能,是国家审计组织设计的目标,也是最佳的预期结果。但实践证明,国家审计并不会主动或自然地发挥“免疫系统”功能,需要围绕这个目标进行结果导向的管理。该管理主要有两方面内容,一是正向强化,提高认识、提升水平、引导方向;二是反向控制,减少发挥“免疫系统”功能的系统性干扰和非系统性干扰。 (二)系统性干扰和非系统性干扰的主要内容 不利于国家审计发挥“免疫系统”功能的系统性干扰主要来自四个方面:一是审计机关的惯性。包括审计作业的习惯和审计机关传统的思维方式,如怎样平衡发现问题与从根本上消除问题的关系。二是审计机关的能力。发挥“免疫系统”功能,对审计机关的资源要求很高,需要审计人员把握全局,掌握最新政策,熟悉管理流程,洞悉风险点,还要了解改进的办法和解决之道。三是审计本身所具有的误受风险。任何审计都有误受和误拒风险两类。任何管理举措和质量控制,一般都只能减少误拒风险。四是被审计单位和有关部门与审计机关的利益博弈。此外,非系统性干扰主要来自四个方面:一是审计人员的道德风险;二是政策法规的落后、体制机制的不健全;三是被审计单位的控制失效。四是审计整改的不到位。
审计“免疫系统”功能发挥路径的逻辑框架 研究方法 (一)国家审计发挥“免疫系统”功能的目标和结果细化 一是基于国家审计对象存在规模庞大、业务复杂、产生的问题隐蔽性高、形成的原因盘根错节等情况,被审计单位自身一般难以诊断出“病情”的严重程度,或者不愿意披露问题,导致国家有关部门和社会各界在信息严重不对称的情况下无法了解实情,因此需要国家审计发挥“免疫系统”的揭示功能。 二是对于直接危害国家政治、经济和社会安全的重大问题及严重的违法违规问题,需要国家审计发挥“免疫系统”的抵御功能。 三是针对被审计单位屡查屡犯等问题,往往是因其控制范围之外的体制性、机制性因素造成。若这些问题不解决,今后还会不断出现。因此,就需要审计从根本上长远地解决问题,健全法律法规,完善体制机制,加强被审计单位的内部控制,发挥国家审计“免疫系统”的预防功能。 (二)国家审计“免疫系统”功能发挥路径设计的逻辑框架 第一层为理念层,也是整个逻辑框架的起点,即要求国家审计机关以审计“免疫系统”功能为基本的指导思想,用这一理念来排斥系统性干扰。 第二层为策略层,即结果导向的审计管理层。并非所有形式的审计工作都能发挥“免疫系统”功能,也并非所有的审计人员都能掌握如何发挥“免疫系统”功能。需要实施以发挥“免疫系统”功能为目标的结果导向审计管理。 结果导向审计管理的逻辑框架,纵向维度上,要求审计人员抓住被审计单位或事项的目标、战略、政策、转化、执行和监督六个环节;横向维度上,要求深入分析“是什么、为什么、怎么样和怎么办”四个环节。同时,积极开展后续审计,促进被审计单位在纵横两个维度十个环节的整改、规范和提高,在被审计单位内部嵌入审计的“免疫”预防功能。 以上逻辑框架,从四个方面帮助、引导和约束国家审计发挥“免疫系统”功能: 一是不仅要发现是什么,更要说明为什么,强调“揭示”的深度,并为抵御和免疫提供依据; 二是在诠释“为什么”的时候,提供了分析框架,为审计人员找准症结提供工具,为对症下药找到方向; 三是在揭示问题之后,强调必须回答“怎么办”,这是国家审计发挥建设性作用及“免疫”功能的突出体现; 四是纵向分析框架中的目标、战略、政策、转化、执行和监督六个环节,基本涵盖了审计“免疫”作用点的不同类型,使得审计检查、分析和建议有的放矢。 第三层为保障层。经过第一层和第二层,审计“免疫”功能的发挥有了很好的指导思想和运行路径。保障层则主要在执行、监督和质量控制等方面给结果导向审计予以充分的人力和制度保障,包括选拔足够适当的审计人员并给予必要的培训以满足审计需要,制定一套适应结果导向审计的制度管理政策规范,以及强化审理以控制审计质量等。同时,辅以后续审计,促进审计建议的落实和执行,保障“免疫”预防功能的充分发挥。 (三)国家审计“免疫”效果曲线 我们引入国家审计“免疫”效果曲线来研究上述逻辑框架的运作机制。如下图,横轴表示某部门根据其部门目标制定的战略方向,Ti表示不同时点,Hi表示部门运行在某一时点偏离战略方向的严重程度,αi表示部门实际运行与战略方向的偏离程度。在期初时点
,一切运行正常,但由于内外部因素的共同作用,该部门慢慢以α0的偏离度与部门的战略方向渐行渐远。到
时刻,部门偏离其目标严重到
,此时鉴于事态的严重程度和形成原因的复杂程度,该部门自身的免疫被破坏,于是国家审计便启动外部免疫功能对其进行全面诊断。