一、引言 绩效审计(performance auditing)本质上是指独立的审计机关和审计人员依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对被审计单位履行公共责任，配制、管理、利用经济与社会资源的经济性、效率性、效果性进行的审查、分析、考量和评价，进而促进经济社会全面协调、持续高效发展目标的实现。绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一。西方国家绩效审计起步较早，时至今日绩效审计已经发展成为对受托责任、风险管理和综合治理进行评价的有效手段。西方国家政府审计机关的日常性工作中大部分有效时间是在从事绩效审计工作，例如美国是世界上最早开展政府绩效审计的国家，目前绩效审计工作量占整个审计工作量的比重已经超过85%。尽管我国绩效审计工作相对落后，但政府和国家审计机关对绩效审计的重视却并不是近几年才开始的，审计理论界和实务界对绩效审计的探索几乎从国家审计制度恢复重建时就已经开始了。2008年《审计署2008至2012年审计工作发展规划》（后文简称《规划》）指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”这个发展规划将我国绩效审计提到战略高度，预示着绩效审计将成为我国审计机关未来审计工作的重点。正在进行的党政领导干部经济责任审计、财政预算执行审计、固定资产投资审计和救灾资金跟踪审计等，除了对其真实、合规、合法性进行审查外，还对其经济性、效率性、效果性进行评价。然而不可否认的是，我国绩效审计仍处于探索阶段，政府审计机关和民间审计组织开展的绩效审计工作非常有限，作为实践先导的理论研究及其成果也相对滞后。我国目前难以像国外那样全面开展绩效审计，一个重要的原因是我国开展绩效审计所必需的标准、指南尚未制定。 所谓的绩效审计制度体系包括绩效审计准则、评价指标体系和操作指南等制度。我国对审计标准和指南的探索虽然已经取得一定的成效，但还是远远不够的。绩效审计项目涉及行业领域众多，相互间专业的差异极大，而且人们在不同时间、不同区域、不同环境下对社会公共资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同。所以，要制定一套能够普遍适用的绩效审计准则、指南或评价指标体系，既不现实，也不可能。国外政府绩效审计的理论研究和审计实践经过几十年的探索和提高，对开展政府绩效审计的程序、方法、评价指标等研究能够较好地与本国的具体国情结合起来。我国的绩效审计也要积极借鉴国外政府绩效审计的丰富成果，构建我国政府绩效审计理论，探索适合我国国情的政府绩效审计道路。 徐淑英教授曾经指出“不管是从事严谨性研究还是实用性研究，情境化是非常关键的”。随着中国经济的快速增长和国内企业的迅速发展。我们迫切需要按照国际通行的学术规范构建转型经济条件下的理论，以便更有效地指导经济实践。构建中国情境下的管理理论能够帮助我们认识到中国转型时期独特的资源配置和运行方式，同时也可以使我们了解中国文化背景下的组织经验和微观层面的企业行为方式。构建中国特色绩效审计制度体系有利于促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立、健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。 二、国内外绩效审计的实践与启示 （一）国外绩效审计的实践与启示 1971年最高审计机关国际组织第七届国际会议确认了管理与经营审计的概念。1977年第九届国际会议第一次正式地定义了“绩效审计”这一概念。1986年悉尼召开的第十二届国际会议上发布的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》对绩效审计的实施给出了明确的说明，是绩效审计发展的里程碑之一。1992年第十四届国际会议提出项目评估概念，提出应对公营企业开展绩效审计。1997年10月在雅加达召开的最高审计机关亚洲组织第七届大会和第六届研讨会上通过了《雅加达宣言——关于通过绩效审计促进有效率和有效果的公共管理的指导原则》，对绩效审计的概念做出了明确说明。2004年7月最高审计机关国际组织颁布的《最高审计机关国际组织绩效审计实施指南》，对绩效审计的程序、方法、评价指标等进行了规定。与此同时，联合国开发署、经社理事会与最高审计机关国际组织自1971年起每二至三年召开一次会议，其中1973年、1979年、1981年都将绩效审计作为研究的重点。 从各国绩效审计发展看，凡是绩效审计成效较好的国家都较早制定和颁布了绩效审计准则或指南。美国作为世界上最早制定绩效审计准则的国家，1972年颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，1981年、1988年、1994年、2003年和2007年分别进行了五次修订。该准则对美国甚至世界范围内绩效审计的开展产生了巨大影响。澳大利亚、英国、瑞典、孟加拉国、加拿大、丹麦、爱沙尼亚、加纳、圭亚那、荷兰、挪威、菲律宾、泰国和津巴布韦等国家都颁布了绩效审计方面的准则。当然，也有一些政府审计较发达的西方国家在绩效审计准则与开展方面存在一些不足，如法国绩效审计仍处于探索阶段，没有制定绩效审计准则；意大利也没有制定审计准则；德国、西班牙、日本等国也未制定绩效审计准则。纵观国外绩效审计制度建设的背景及其内容，本文得到如下启示：
