一、关于财政的概念和财政审计的范围 财政的概念和财政审计的范围对于我们理解财政审计大格局非常重要。 中国财政学中比较有代表性的财政定义认为，财政是国家参与国民收入分配的活动及所体现的分配关系，这是关于财政本质的国家分配论，是中国对财政的定义。西方认为，进入政府预算或账户的资金就叫财政。通过比较我们发现，虽然中西方对于财政的定义表述不同，但有一个共同点，那就是财政始终与国家、政府联系在一起，这是我们理解财政概念时应把握的最核心的一点。 大家经常看到的“公共财政”这个词，与我们以前讲的财政、国家财政到底有什么区别和联系呢？我觉得这个问题还有必要做一个说明，这对我们理解财政审计大格局是有帮助的。在很多流行的观点看来，国家财政是在计划经济时代下使用的概念，那时财政资金大量投入生产建设领域；在市场经济条件下，财政资金应该以满足非盈利性的公共需要或提供公共服务为主，于是提出了当前财政体制改革的目标是建立公共财政框架，“公共财政”一词得以广泛运用。我认为，“财政”、“国家财政”、“公共财政”这三个词是同一事物的不同表述，没有本质区别。公共财政这个词是从英文public finance直译过来的，finance这个词是“融资、筹资、理财、财务”的意思，它广泛存在于社会生活各个方面。例如，我们每个人要有finance，筹划着挣多少钱花多少钱；公司要有finance，通过发行股票、债券筹集资金，而后进行各种投资和生产经营活动，实现利润；一个国家要履行职能，也要有finance，国家的finance，就叫public finance，直译叫公共财政，准确地讲就叫财政。 为什么说国家财政就叫公共财政呢？我们可以从马克思主义的国家观来看这个问题。按照恩格斯在《家庭私有制——家庭的起源》一书的观点，在原始社会是没有国家的，当生产力发展到一定水平，产生了不同的利益集团，也就是产生了阶级的时候，社会上就出现了不同利益集团之间的冲突。为了使这些利益集团在这些冲突中不至于毁灭，又产生了国家，国家就是从社会中产生又凌驾于社会之上的东西。很显然，国家就是最大的公共利益代表，所以，公共财政或者public finance也就是国家财政。为了更好地理解这一点，我把西方财政学中关于public finance的定义引下来，这个定义是哈佛大学肯尼迪政府学院财政管理班上所使用的，是西方财政学对财政定义非常经典的一段话： （公共）财政包括了所有进入国家预算的收入和支出，不管这些收入来自何方，支出用到何处。这里的关键点在于，只要资金在政府预算中得到反映，它就符合财政定义的要求。所以，没有进入政府预算的收支不能被定义为财政。收入的来源和支出的用途不是财政定义的特征。不论这些资金是如何筹集的——不管是来自于税收、收费、规费、彩票或其他来源，都不是重要的。与它们的来源无关，重要之处在于，这些资金被记录在地方、地区、中央或联邦政府的账户中。同样，这些收入的使用也不重要，唯一的条件是只要收支进入了国家预算，它们就被作为财政来看待（参见贝利，《关于财政的理性分析框架》，第一章）。 可见，西方对财政的定义，就是把国家的财政与政府的预算、进入政府账户的资金紧紧地联系在一起，从资金的性质来看待，从国家、政府所管理和使用的资金，就是财政，而不是看这些资金被用到公共需要上，即从资金的性质而不是从资金的用途来判断什么是财政或什么叫public finance。 我的看法是，现在所讲的“公共财政”这个词实质上是同义反复。财政必然是公共的，财和政这两个字组成的词已经把public和finance结合在一起了，finance就是财，public就是政，中文“财政”这个词非常科学，对应了public finance这个词的含义，没有必要在“财政”的前面再加上“公共”二字。 建立公共财政框架是目前财政改革的一个目标。事实上，西方经常讲的财政框架，指的是财政的范围和财政的构成，就是财政的范围涉及到哪些内容和哪些部门。比如，财政涉及到海关收关税、税务局收税、部门和单位花钱，以及其他部门的活动，这就是财政框架。只要有财政，必然有框架，肯定要涉及到财政由哪些部门的哪些内容来构成的问题。财政体制改革的目标是建立公共财政框架这一说法不是很科学，没有实质的意义。我们这里对财政与公共财政的概念进行辨析的目的，不是要争论概念，而是从理论上搞清楚财政的内涵。 财政和国家预算是一致的概念。毛主席曾经讲过，“国家预算是国家的基本财政计划，它规定了政府的活动范围和方向”，这是完全准确的。现在的国家预算出现在18世纪的英国。古典经济学家在国家预算出现的时候提出了编制预算的一系列原则，其中最主要是完整性原则和统一性原则。所谓完整性原则就是所有的国家收入和支出都要全部纳入预算；所谓统一性原则就是各级政府编制预算的方法和依据都应该一致。这是最起码的预算编制原则。当然还有其他原则，如年度性原则等等。实事求是地讲，我们目前还没有很好地遵循这些原则，预算外资金概念的存在就是一个例子。实行统收统支的情况下，所有的收入由中央财政收，所有的支出由中央财政划拨，并不存在预算外资金。预算外资金的概念是后来逐步衍生出来的。在上世纪80年代上中期，预算外资金概念包括3个部分：一个是地方财政预算外资金，包括政府在征税之外征收的地方城市附加；二是医院、学校、科研单位组织的一些收入，没有纳入国家预算，叫事业单位预算外资金；三是国有企业预算外资金，包括国有企业的厂长基金、利润留成。后来，随着国有企业和事业单位改革，这些预算外资金的具体名目逐步演变，但预算外资金概念仍然存在。我们发现，现在预算的概念是既缩小了也扩大了：说它“缩小”指的一部分应该纳入国家预算的资金没有纳进来，如非税收入、土地出让金、政府债务等；说它“扩大”指的是预算中还包括了非政府部门的劳务收支、自收自支单位收支。目前，我国财政预算的编制还不够完整，一些债务没有纳入预算，政府性基金的管理还非常粗放，国有资本经营预算、社会保险预算刚刚在试编，还很不完整、不够规范。财政和预算的概念本来是一致的，现在却对应不起来了。
