北宋前期，中書、樞府、三司互不相知，樞密院不管財政之乏匱與否，只知一味增兵；三司無視百姓已經貧困，依然徵斂。中書目睹這些弊病，卻無權使樞府減兵、三司寬財。及王安石執政，着手理財，鑑於“慶曆新政”失敗的教訓，暫不觸及現行官制，於是設立“制置三司條例司”，這在一定程度上糾正了以往中書、樞府、三司各不相知的弊病。 儘管“制置三司條例司”僅存在一年就并歸了中書，但是它的存廢，證實了中書與樞密院共掌兵民財利大計是解決財政危機的一條可行之路。自擇官屬，量才而用，可稱爲任官釐革之濫觴。三司條例司的罷歸中書，促使王安石加快官僚機構改革的步伐。 一 中書的改革：設編修中書條例所及檢正官，擴大宰相政務之權 如果説北宋初期宰相尚具實權的話，那麽，自太宗以後，設審刑院以分中書刑房審覆之權；設審官院(初爲考課院)以分中書吏房用人之權，宰相的權力已十分有限了。①尤其束縛宰相手腳的是中書行事皆須檢用條例。寇準任宰相時，“用人不以次，同列頗不悦。它日，又除官，同列因吏持例簿以進，準曰：‘宰相所以進賢退不肖也，若用例，一吏職爾。’”史傳寇準罷相爲王欽若所讒，事實上正緣於用人不依例。他罷知陝州，真宗仍有餘恨地説：“寇準多許人官，以爲己恩。俟行，當深戒之。”②景祐二年(1035)，參知政事宋綬上所編修的《中書總例》四百一十九册，中書行事可依詳例行事，宰相吕夷簡得意地説：“自吾有此例，使一庸夫執之，皆可爲宰相矣。”③至和二年(1055)，仁宗特意下詔：“中書公事自今並用祖宗故事施行。”④因爲宰相劉沆曾建議中書不用例，遭到大臣的反對，所以申戒之。劉沆不過是就“近臣保薦之弊”，“近臣陳匄親屬之弊”，“敍勞干進之弊”等三方面提出不用例，⑤終因觸犯權貴的利益而遭非議。宋朝的宰相任人“不肯勞心選擇，越次而用，但守常循例，輕用小人，寧誤大計，一誤不悔，後又復然”。⑥間或有一二名臣如寇準、范仲淹等欲略有變更，則難以如願。直到熙寧中，王安石欲除著作郎許將(字沖元)爲太常博士，“方下筆作‘太’字時，堂吏以手約筆，具陳祖宗之制，荆公乃改‘太’字右筆作‘口’字，沖元遂遷右正言”。⑦《宋史·許將傳》載：“超改右正言。”⑧此事是否屬實，尚待考證，但堂吏可以援例阻滯、干涉宰相行事是無疑的。 所以，王安石在創設三司條例司，議行新法的同時，就考慮改革中書。首先想到的即“必先擇人，令編修條例”，此乃事之本也。因爲現行條例都是仁宗末年以來大臣們所建置的，已完全不適應甚至嚴重阻礙變法的推行。從王安石特别强調必須擇“知王體，識國論，可與變流俗之人”編修條例，否則“與不修條例無異”⑨的話中，我們可以看出他改革現行條例的決心。在他的倡議下，熙寧初中書設立了“編修中書條例所”，所做工作大致如下： 1.清中書細務以歸有司 編修中書條例所先後多次將中書的瑣碎事務下放給各有關部門，其中一次即下放二十二事，諸如外任官吏遇喪請假手續等，皆由各部門負責處理，中書只是“責其當否”。⑩自此，中書可以騰出時間與精力考慮處理較大較複雜的政務。以後，事歸有司者寖多而中書之務清矣。(11) 2.清中書諸房堂吏 宋中書屬吏，原有堂後官、主事、録事、守當官，分孔目、吏、户、兵禮、刑五房充職，吏舍總名爲“制敕院”，設提點五房公事總領吏人。五代以降，堂吏爲姦風行，“天下除授皆出堂後官之手，賣官鬻爵，習以爲常”。(12)太宗、真宗、仁宗數朝雖對堂吏都進行過整頓，限定員額，並規定凡員缺不得從在京百司中調吏，須由外任選人授京官爲之，以防交通生弊。但以後政事弛慢，堂吏保引親屬，又不復行試法，“以故濫進者衆”。(13)條例所對堂吏保引、補試、賞罰等舊條例作了修正，釐訂成三十九條，於堂吏的素質的保證，頗有成效。 3.擴大中書用人之權 原官吏除授，由審官院據到狀先後，循資級擬進取旨。現條例所建議並得到神宗批准：“審官院定差知州軍監人並當日具姓名申中書，次日赴中書審察，堪任差委，即引見取旨。”以後又進一步規定“應知州、知軍、通判、令審官東院自今具名赴中書門下審察人才”，(14)將審官院的權力收歸中書，同時特别强調“不以次選差”，(15)便於宰相拔擢人才，黜退昏庸。做到“隨其德之大小、才之高下而官使之”。(16)一糾以往“並以資歷，不容超越，資歷當得，不容不與”之陋習。(17)而一般官員的差除，中書只點檢路分遠近。宋代州縣、幕職官的差遣有畿内、近地、遠地之分，大致規定一任近、一任遠。但近臣、權貴往往賄賂有司，謀其子女、親屬徙遠就近徙近入京任事。正如劉沆所論此爲“近臣陳匄親屬之弊”那樣，“審官、吏部銓、三班當入川、廣，乃求近地，當入近地，又求在京”，(18)而執政者不能持法，大多以例除授。現中書直接點檢路分遠近，可杜此弊。 4.恢復中書考課之權 大致至真宗時，官員有三年一遷的磨勘制度。而審官院、吏部銓、三班院大多是“只是具差除月日，人之能否，都不可知”。(19)自發運使而下至知州的考課，又“專以監司所第等級爲據”。(20)而監司的考核常有不實之處。例如江南西路提點刑獄陳倩等言知洪州榮諲老病，“文書皆不簽押”，而轉運使徐億卻考榮諲課第爲上等。(21)如此考核，豈足爲據？考課院歷來只是根據諸路上報考狀區别等第，其結果當然只能是無論賢否，例遷一資。
