政府在管理活动中制作、搜集和存储了大量信息，这些信息具有明显的公共性特征，政府有责任向社会让渡其所有权。具体地说，政府信息公开是指各级政府部门依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源。政府信息公开制度在现代民主国家已普遍推行，其中，美国的政府信息公开制度建设走在各国前列，“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]本文分析了美国信息公开制度的演进历程，总结其有益经验，籍以对当前我国推进政府信息公开有所助益。 美国政府信息公开制度演进历程的考察 美国是世界上较早进行政务公开和开发利用政府信息资源的国家之一。在建国之初，美国的政治家就强调政府信息公开对于民主政府建设的重要性。前总统约翰逊曾说，“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行”。[2]综观其制度演进的历程，尽管美国较早确立政府信息公开制度，有着良好的社会环境，但从其建立到完善也经历了一个长期的发展过程。 1789年，美国国会制定了《管家法》(Housekeeping Act)，该法授权政府部门控制机关文件的发布，各级行政机关通过各自的出版物分别公布其法规条例。在《管家法》的庇护下，政府机关可以主张“官方信息特权”（通常被称为行政特权），拒绝提供大量文件。20世纪30年代以后，政府加大对社会的调控力度，行政职能扩大的同时导致机构膨胀，政府文件急剧增加，公众更难以判断如何获得所需的信息。为改变这种状况，国会于1935年通过了《联邦登记法》(Federal Register Act)，它授权美国国家档案馆设立联邦登记处，专门负责出版《联邦登记》日报，集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息。《联邦登记》成为联邦政府向公众及时、统一提供信息服务的重要渠道。 随着战后民主运动的兴起，民众对知情权的呼声日盛，美国国会于1946年制定了《行政程序法》（Administrative Product Act，简称APA）。该法规定政府应把信息发布在《联邦政府公报》上，公众有权得到相关信息，同时又赋予行政机关广泛的裁量权。该法要求公众向文书档案的保存单位提出查询申请，必须证明自己有“正当理由”而且不能损害“公共利益”，否则官方有权拒绝。由于法律和司法解释没有明确界定“公共利益”的内容，政府部门往往援引其中的限制性条款加以拒绝，法律对此却没有规定可资救济的手段，这就使《行政程序法》变成了行政机关强化保密权限的护身符。为此，美国民众尤其是新闻界积极奔走，呼吁制定新法。他们的努力终于在1966年得到回报，国会在经过多次听证后认识到信息公开的重要性，于是年通过《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA，也译作《信息公开法》），由总统签署生效。约翰逊总统在签署时深情地说：“任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……美国是一个开放的社会。这个社会里，人民知道的权利受到重视和保护。”[3] 《信息自由法》是一部旨在促进联邦政府公开信息的法律，在美国法制史上具有重要地位。它改变了联邦《行政程序法》中规定的只有正当理由且有直接利害关系的当事人才可请求查阅政府文件的作法，以成文法的形式确认公众能够在不提供任何理由的情况下接近可确定的政府档案。此后，该法经过1974年、1976年、1986年等几次大的修改，已成为美国政府信息公开制度的核心。 在信息技术迅速发展的背景下，美国于1996年又颁布了《电子信息自由法令》（Electronic Freedom of Information Act，简称EFOIA）。其中，对电子信息的检索、公开等问题进行了规范，根据这个修正案，包括国家档案馆在内的各联邦机构有义务提供联机获取信息的系统，使公众能够利用电子邮件请求信息公开、公布和从因特网上检索信息，以解决政府信息电子化和政府对信息请求反应迟缓给信息公开带来的问题。 “9·11”事件以后，布什政府利用《信息自由法》中允许为保护国家安全和对外政策的目的，通过执行令的方式明确特定信息不受限制的规定，采取了一些与公开精神相抵触的政策，例如在国家安全信息中采用并没有提供科学定义的“敏感非加密信息”和“重要基础设施信息”，延长加密信息的保密和解密时间等，致使政府信息公开受到一定程度的抵制。据美联社引用15个政府机构在1998年到2004年间向美国司法部提交的130份年度信息公布情况的报告显示，美国人申请获得政府信息的要求在“9·11”事件后猛升了100万个，2003年的申请数量达到了创纪录的320万个，而美国政府最终公布的信息数量比例自1998年以来不断降低。[4]但客观地讲，这一非常时期的做法得到大多数美国民众的理解，而且它也不可能从根本上动摇公开、透明、公平的基本价值。 综上所述，战后美国的政府信息公开制度在不断适用和完善中，基本形成以《信息自由法》为核心，由《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》以及《阳光下的政府法》等组成的一个较为完备的制度体系。 美国政府信息公开制度变迁的启示 推进政府信息公开是一项复杂的系统工程。自2008年5月1日起，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国政府信息公开制度化建设迈出重要一步。但由于诸多原因，现有制度仍然很不完善，实施中存在不少障碍，分析美国信息公开制度建设的经验，可以为我们提供有益借鉴。 第一，立足中国国情，稳步推进改革，突出制度文化建设。随着经济体制改革的深入，行政体制中的问题愈加突出，一些学者倡导西方的改革模式，对我国政治体制改革，包括政府信息公开制度建设提出很多不切实际的要求，其根本问题是没有立足于中国国情。实践证明，移植异质文化土壤中的文明成果，使之中国化往往需要经历长时间的培育。中国历经两千多年的封建社会，有着“法藏官府，威严莫测”的传统，因此我们必须看到，政治文化的转型是一个长期的历史过程。在现有文化环境下推进政府信息公开，必须分层次、有步骤地进行，特别要重视创设与现代文明相适应的公民文化，立足本国国情，综合政治体制、社会经济和文化传统等因素，重在制度文化建设，注意探索易于为公众接受、社会成本较低的改革路径。
