1950年6月17日，中华人民共和国中央人民政府政务院发布了《关于救济失业工人的指示》，同时批准公布了《救济失业工人暂行办法》，同日中国共产党中央委员会也向各级党组织发出了《中共中央关于救济失业工人的指示》。这些文件颁行标志着新中国初期的失业工人救济制度正式建立。1950年11月21日《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》对《救济失业工人暂行办法》规定的救济范围进行了调整，进一步完善了失业工人救济制度。 学术界以往的研究成果对该项制度所规定的救济范围、救济机构及程序、救济基金、救济办法以及作用论述颇详，但对救济范围、救济金来源、救济方法确定的具体原因及存在的问题则鲜有涉及，本文拟对此试做评析。 一、救济范围 1.救济范围 新中国初期的失业人口，按照失业的时间分，由两部分构成：一是在解放前就已失业者，二是解放后新增加失业者。 《救济失业工人暂行办法》确定的救济对象范围仅仅是解放后失业的贫困者，其第三条规定：“救济范围，原则上暂以原在各国营、私营的工商企业与码头运输事业中工作的工人和职员以及从事文化艺术教育事业的工作人员，在解放以后失业，现在尚无工作或其他收入者为限。在解放以前失业的职工，如有特殊困难请求救济者，须经各地失业工人救济委员会的批准。”① 2.救济范围选定的原因 救济范围以“解放”这一时间点为界标作出了取舍：选择了解放后失业工人和职员，排除了解放前失业的工人和职员。这种制度安排，显然更多的是出于政治的考量而作出的。 “解放”是新旧政权更替的时间点，失业是在解放前还是在解放后，失业的直接原因不同，应该承担直接责任的政府不同，给现政权带来直接政治危害和负面影响不同。 就解放前的失业者言，造成他们失业的直接原因则是国民党政权的腐败无能、漠视民生。对于他们的失业和由此带来的生活困难和痛苦的直接责任，应由国民党及其政府承担。但对解放后的新失业者来说，造成他们失业的直接原因则主要是：新政权为实现半殖民地半封建社会经济向新民主主义社会经济的转变，依靠强大的政治攻势和行政强制手段而进行的国民经济结构改组(调整)。政务院在《关于救济失业工人的指示》指出： 由于帝国主义的长期侵略与国内反动势力的长期统治，使中国经济遭受了重大的破坏，农村日益贫困破产，民族工业不仅不能发展，而且日益衰落，因而造成了城市中的广大失业群。解放战争胜利以后，除东北地区由于完成了土地改革，努力经济建设，已表现出新民主主义经济的正常发展外，关内广大地区，因美帝国主义直接支持的蒋匪残余肆行长期封锁与不断轰炸，加重了工商业的困难。同时，那些过去专供地主、官僚资产阶级荒淫享乐的工商行业，随着反动统治阶级的崩溃，趋于不可避免的没落。农民购买力又因长期战争与去年部分地区遭受灾荒的影响，大为降低。此外，人民政府最近几月来，在财政经济方面进行了若干重大措施，虽然扭转了12年来使广大人民遭受莫大损害和痛苦的通货膨胀的局面，使物价趋于平稳；但同时也带来了暂时的市场停滞和工商业凋疲，甚至关厂停业的现象，某些原来从事投机买卖的工商业，一时转不过来更无法维持。所有这一切使得某些城市中，尤其是上海、南京、武汉、广州、重庆等城市中发生了相当严重的工人失业现象。② “让人民过上幸福生活”，这是中国共产党领导人民推翻国民党政府所许下的一个庄重的诺言，也是推翻国民党政府的一个重要理由。革命胜利了，新中国建立了，他们却因国民经济结构改组而失业加身，因失业而生活困苦，“以喝粥汤度日者已是极普遍的现象，而以豆渣、豆饼、糠秕、野菜充饥者已日有增加。因无力负担房租而遭房东驱逐退租者到处可闻”，③甚至绝望自杀。于是，不满、不安的情绪在滋生，加之美蒋特务的乘机挑拨，中国共产党和人民政府成为他们不满、怨恨、攻击的直接对象。1950年4月14日《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》就指出了这种形势的严峻性和政治危害性④： 失业工人的生活极为困难，已连续发生因生活无出路而自杀的现象，同时也就发生了一些不满的情绪。美蒋特务分子乘机造谣煽惑，企图挑拨工人群众来反对我们，在个别地方已有部分工人受其欺骗煽惑反对工会，殴打我们干部的事实，这是异常严重的问题。如果我们不能稳定工人群众的情绪，争取工人群众对我们的坚决无保留的拥护，将会造成我们在城市工作中的重大困难，甚至可以动摇到城市中人民政权的基础。 解放后因国民经济改组而失业的工人的不满情绪，引起党和政府的注意和重视，决定通过救济来消除他们的不满，获得他们的拥护，根除负面的政治影响，稳定社会秩序，巩固新生的人民政权。毛泽东在中国共产党第七届中央委员会第三次全体会议上，为消除解放后失业工人的不满并争取获得他们的拥护，开出的良方就是：“我们要合理地调整工商业，使工厂开工，解决失业问题，并且拿出二十亿斤粮食解决失业工人的吃饭问题，使失业工人拥护我们。”⑤ 为了凸显中国共产党和人民政府对失业工人生活困难的关切和重视，将失业工人救济从一般社会救济中分离出来，制定了专门法规、设立了专门机构和专项基金，建立起救济失业工人的专项制度。 3.存在的问题 按照社会救济的一般原理，救济范围的确定应该依据贫困的程度，在政府财力有限而不能对现存的所有贫困者全部予以救济的情况，也应该优先救济生活最贫困者。《救济失业工人暂行办法》在政府财力有限而不能全部予以救济的情况下，不是按照失业者的贫困程度而是按照失业者的失业时间，以“解放”这一时间点为界标作出了取舍。解放前的失业者同样是新中国的公民，同样是生活困难的失业者，甚至因失业时间长生活更困难，只因是失业在解放前就被排除在失业工人救济范围之外，这在一定程度上违背了社会救济的“救贫济困”本义，违背了社会公平。
