中图分类号：F129 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2010)10-0023-06 中国自古以来就是自然灾害较多的国家之一。在自然界的压迫下，产生了早期的社会组织与群体主义意识。在与自然灾害的博弈中，出现了“与天奋斗”，针对农业生产特点，维护社会再生产的救灾、抗灾思想。并在整合社会力量的基础上形成了大一统的中央集权政治体制，建立起了一整套抗御各种灾难，至今仍然行之有效的政策与措施，绵延了人类历史上唯一未曾中断的中华文明。 一、中国历史上自然灾害的成因与特征 据竺可桢统计：在中国自有文字记载以来的3703年中，以水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等形成的重大自然灾害达5258次，平均每半年罹灾一次。在清王朝的256年中，自然灾害总计1121次，其中旱灾201次，水灾192次，地震169次，雹灾131次，风灾97次，蝗灾93次，饥歉90次，疫灾74次，霜雪之灾74次。①这一材料说明，自古以来，水、旱、雹、虫等天灾就是中华民族生存与发展的外部自然环境。 自然环境是指居于人类生活主体之外，而环统于其周边，给予人类生活以某种程度的阻碍或便利的各种固有的地形、地质、温度、雨量等自然力。旱灾的形成，大体上是由于降雨量分配的不适宜。河流是否易于泛滥，与其坡度的大小有着密切的联系，这是导致水灾的原因。 在缺乏抗灾、防灾的能力的时代，中国历史上的自然灾害具有普遍性、继起性与积累性这样三个鲜明的特征。 中国地域辽阔，地理和气候条件千差万别，就全国范围来说，几乎无年无灾。但是，即或是在大灾之年，也不是全国各地普遍遭灾，就全国范围来说仍然是有抗灾、救灾的能力的，这也是在中国较早形成大一统的中央集权，依靠社会组织“与天奋斗”的重要原因之一。继起性是指各种自然灾害大多具有相互关联的特征，如大旱之灾经常会出现蝗灾，水灾之后经常会出现疫疠等。积累性是指大灾之后，会因抗灾能力减弱与防灾设备毁坏加快灾害出现的频率。 灾害的产生虽然是由自然条件造成的，但形成灾荒的基本因素，却是与生产技术水平、特定的社会生产关系以及国家的经济实力、政府职能的履行情况与管理水平有着更为紧密的关系。在农业作为国民经济主体的时代，社会剩余基本上是来自于农业、农村、农民。在农业简单再生产的条件下，这个剩余是有限的，在土地集中在少数人手中之时，地主凭借对有限耕地的垄断占有这个剩余，而佃农则会因缺乏积蓄丧失抗灾自救的能力；在农业的剩余成为支撑整个国家财政的支柱之时，若国家对赋税徭役的征收超过了自耕农的承受力，也会弱化甚至摧毁自耕农在灾荒时期的自救能力；在国家财力有限的情况下，取之于民间用之于社会救助的社会剩余若被挪作他用，则会削弱整个国家抗灾救灾的物资基础。 在中国历史上，轻灾主要造成粮食减产，重灾则会导致土地荒芜。灾荒最严重的后果，是整个农村经济的崩溃和国民经济基础的根本性颠覆。因此，在灾荒年间实施社会救助自古以来就是国家的基本职能之一。 二、中国历史上的救灾思想与国家的救灾政策 在生产力水平低下的蒙昧时代，自然环境对于人类活动的制约一度被认为是难以抗拒的。因此，出现了“敬天畏命”的天道观，认为在整个自然界中有一个支配自然万物的最高主宰“天帝”，在决定着人类社会的生存环境以及生产的丰歉。为了“禳弭”，就有了“祭天”的仪式以及各种“媚神”的巫术。随着生产生活经验的积累，在人与自然的关系中，“天人之分”、“与天奋斗”的斗争哲学逐渐替代了传统的“天命观”。当中央集权的政治制度建立之后，它能够通过社会紧急动员形成巨大的社会力量来抵抗自然灾害。针对农业生产的特征，荒政成为国家的主要职能之一。 所谓荒政，是指国家救济饥荒的法令、制度与政策。即国家在灾荒期间对受灾地区和民众所采取的救助措施，始于“黎民阻饥，凶荒之岁”。②清代学者方观承说：“农民力出于己，赋效于公。凡夫国家府库仓廪之积，皆农力所入。出其所入于丰年，以赈其凶灾”。③因此，在灾荒年间对百姓的救济是国家不能推卸的责任。至于各级政府在救荒中应该履行什么职责，宋人董认为：君王当遣使发廪，散积藏以厚恤黎元；宰执当建散财发粟之策；监司当视部灾伤大小而行赈济之策；太守当准备义仓以赈济，委诸县各条赈济之方，因民情各施赈济之术；牧令当申上司请发义仓以赈济之。又说：救荒有赈济、赈粜、赈贷三者。名既不同，用各有体。赈济者，用义仓米施及老、幼、残疾、孤、贫等人，米不足，或散钱与之，即用库银采豆、麦、菽、粟之类亦可、务在选用得人。对极贫之人宜赈米，次贫民便赈钱，稍贫民便赈贷。因为稍有积蓄的民户虽遇大灾，犹能百计求活。惟穷民坐以待毙。因此，赒之期宜急，赒之法宜均。至于荒村远壤，则用舟车载至其地散之，庶枵腹之民，不致毙之仓下，仆乏中途。 由救荒的政策建议转化而成的国家救荒政策被清人汪志伊概括为：有预备于未荒之前者；有急救于猝荒之际者；有广救于大荒之时者；有力行于偏荒之地者；有补救于已荒之后者。可分为消极与积极两类。属于事后救济有临灾治标，灾后补救两种类型。临灾治标包括赈济，其中又以赈谷为主。但以谷赈民有时会不便于流通，又有赈银之法。 中国历代政府采取的救荒措施可以将其主要概略为以下四个方面：
