[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2011)04-0066-05 一、问题的提出：社会变革呼唤问责制度 应当肯定，在回归后并不太长的时间内，澳门特区的政府改革与行政建设取得了澳葡时代所未曾有的进步。在具体管治实践中，特区政府不断强化公务人员的民本理念，陆续推出服务承诺、ISO9000、一站式服务等举措。然而，纵然如此，市民在认同特区政府施政持续改善的同时，却并未降低对特区政府的要求，尤其是对建立官员问责制度的期望越见强烈。那么，究竟何以会随着特区政府施政的推进而官员问责问题变得更加突出呢？ 首先，从政权性质与结构看，与回归前的殖民政府不同，澳门特区政府是按照“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的原则成立的，是由澳门本地人组成的管理自身事务的地方性公共权力与治理机构。一方面，公共管治权力与澳门本土联系性的增强要求特区政府对澳门本地经济社会及人文发展承担更多的责任；另一方面，在行政主导体制下，行政权力所受的外部制约与监督相对较弱，加之大多数行政机构由欠缺问责文化的澳葡时代直接过渡而来，因此，从内、外部结构上看，就更加需要建立责任机制，以弥补或预防因监督薄弱而导致的权力骄纵或滥用。 其次，从社会主体身份看，与澳葡时代不同，回归后占社会绝大多数的华人居民政治身份发生了转变，他们不再是殖民统治下的侨民，而是高度自治社会中的真实政治主体，其政治权利得到了《澳门基本法》的确认与保护。随着政治身份的转变，居民的主人意识与本土归属感不断增强，自主意识开始萌动，在澳葡时代受到压抑而长期积累的参与意识出现补偿性“释放”，要求政府改变传统的行政方式与管理文化，建立责任政府与服务政府的诉求日见增加。 可以说，政府性质与居民身份的转变是推动澳门特区建设官员问责制度的根本动因。而在触发机制上，除了2002年香港特区政府推出“主要官员问责制度”(俗称“高官问责制”)的间接影响外，至关重要的是2006年发生的前运输工务司司长欧文龙贪腐案。案件曝光后，引起社会强烈反响，自此，社会要求特区政府尽速推行官员问责制的压力越发增强。 面对持续高涨的社会呼吁，自2007起，特区政府开始以制订官员问责规范来推进官员问责制度建设，尤其是2009年、2010年两年内集中推出了多项与官员问责制度相关的法律规范，为建立特区政府官员问责制度奠定了基本的法律基础。至此，社会呼唤多年的官员问责制度逐渐得以确立。 二、官员问责制度的逻辑结构 澳门特区官员问责制是按照“何人、因何事、向谁、以何种方式、承担什么样的责任后果”之逻辑结构展开的，具体地说，涵括了问责主客体、问责范围、问责程序、问责后果等方面。 (一)问责客体 问责客体，即问责对象，就是承担责任的主体。严格地说，行政问责制度的问责对象应包括作出行政行为的行政机关与行政人员。然而，官员问责制度规范的问责对象是政府官员，它并不包含行政机关。在澳门特区，政府官员概念并非公务员之统称，而是具特别内涵的指称，指的是经委任(任命)而非选举产生的，有任期限制而非常任的，担任决策、管理、协调及监督工作的公共行政人员。具体包括“主要官员”与“领导及主管人员”两个部分。 主要官员[1]是指：(1)各司司长；(2)廉政专员及审计长；(3)警察总局局长及海关关长。“领导及主管”官员①是指：(1)局长；(2)副局长；(3)厅长；(4)处长；(5)科长。 从问责对象的范围看，在澳门，科长级以上的政府官员都被列为问责对象，相对于香港，其范围更为广泛。而香港问责制规定的问责对象是所谓的“高官”，即各政策局政治助理以上官员，包括司长、局长、副局长与政治助理，而各政策局常任秘书长以下的官员属于政策执行层，由公务员条例管理，不受问责制规范。 (二)问责主体 问责主体指的是问责对象向谁负责，或者说由谁来对问责对象追究责任。从权责理论看，官员被授予权力是履行职责的需要。从权力来源看，谁授权谁问责，或者说，被授权者向权力授予者负责。依人民主权论，现代民主政府的一切权力来自于人民，政府必须向权力授予者的人民负责。在代议政体下，政府通过向作为代议机构的立法机关负责，从而间接地对人民负责。 然而，澳门特区的政制特征是行政主导，行政长官以及政府官员并非由立法会选举或任命的，因此，无法直接套用代议制政体的问责制度。澳门实行行政授权制度，特区政府各层级官员的权力盖源自于行政长官。主要官员是由行政长官提请中央政府任命的，因此，行政长官对主要官员负有监督的责任，而局长级的官员是由行政长官直接任命的，行政长官对其负有直接管理的责任。即使是局级以下官员，其权力同样是经授权而获得的，即由局长级官员将行政长官授予的权力再转授给局长级以下官员。可以说，正是这种层层授权的制度，使得行政长官对政府各层级官员都负有问责义务。 需要说明的是，虽然法律规定特区政府各层级官员向行政长官问责，却并没有排除行政长官之外的机构、团体或公民等社会主体对政府官员的监督权。实际上，问责权的专属性不等于监督权的排他性。对于问责官员，除了行政长官具有管理与监督权外，立法机关、司法机关，以及媒体、社团、公民个人都行使监督权。
