中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006－0138（2011）03－0094－03 政府在民生福利中应该承担什么责任以及如何承担，是社会政策研究的一个根本性问题。澳门回归十年以来，民生福利出现了政府加大责任承担的趋势，引发了人们关于澳门是否要走向“福利社会”的思考。特别是新一届特区政府成立以后，认为要重新研究特区政府的民生福利政策，研究从短期福利措施过渡到长远福利制度的对策和建议，这就把“澳门民生福利中的政府角色”问题摆到了重要的研究议程。 回归以来，澳门成功地实践了“一国两制”，经济迅速增长、社会治安明显改善、民生福利也取得了前所未有的增长和提升。在民生政策领域，人们开始思考市场自发调节财富的分配与通过政府职能实行的社会再分配的关系，思考政府在社会分配中应担任何种角色等问题。然而，在社会财富急剧扩张以及城市国际化进程加速的同时，澳门贫富差距却有所拉大，出现了诸如“在职贫穷”等新的贫穷问题。另一方面，澳门现行的民生福利制度架构单薄、管理体制重叠、缺乏中长期规划，未能应付经济结构转型的严峻挑战，未能适应经济发展与社会进步的要求。特别是与澳门经济的高度增长相比，澳门的社会保障制度和民生福利政策相对滞后的问题更显突出。如何完善澳门的民生福利政策，实现澳门经济与社会的协调发展，成为当前澳门经济社会发展的核心课题。 一、东亚社会政策及对澳门的适用性 在社会政策领域中，东亚国家和地区的政府起着积极的作用。他们在社会福利中的作用与西方的福利国家模式有着明显的不同，“于目前来看，东亚地区没有明显的倾向创建福利国家”。[1]在不少西方学者看来，存在一个有别于西方福利国家的东亚社会福利模式。20世纪下半叶起，东亚国家和地区尤其是东亚四小龙的韩国、台湾、香港、新加坡所创造的经济奇迹，引发了人们对于东亚地区经济发展和社会发展的浓厚兴趣。相对于东亚在经济上飞速发展的成就，东亚地区在社会发展方面较少受到关注。到了20世纪80年代，人们开始发现，东亚地区强有力的社会凝聚力支撑着这个地区的增长，并且产生了良好的社会效果。东亚国家和地区的高增长、低税收、低公共开支、社会稳定以及教育成就、长寿、低婴儿死亡率等，引起了学术界的关注。他们从东亚的社会政策中发现一种和西方福利国家不同的模式，并认为有一种“福利东方主义”的存在。[2] 有学者把“福利东方主义”的东亚福利模式称之为“儒家福利国家”，并认为其形成了东亚地区福利体制的自身品牌，因为东亚的福利模式不符合安德森的三个分类，它没有社会民主类型中的中央再分配，也没有保守主义、合作主义的团体化。[3]在东亚地区内部，各个国家和地区的社会福利并不尽相同，比如在医疗筹资、国家对房屋的承担以及社会保险的态度和使用机制方面等等。然而，在社会福利的理念、信仰、价值和优先性方面，东亚各个国家和地区存在很多相似之处，比如优先把经济增长作为政策目标，信赖家庭作为福利的一个提供者，强调责任和义务，相信秩序和社会稳定是福利的基础；讨厌政治，关注构建和加强社区，国家的低开支，对社会正义、社会权利、再分配政策缺乏兴趣，对西方国家的福利国家政策存有忧虑。[4]这些构成了东亚各国和地区社会福利的共同特点，形成了独具东亚特色的社会福利模式。 对于东亚福利模式的特点和要素，学者进行了进一步的探索和总结。有学者总结出东亚地区四小龙有相同的社会政策策略。首先，相信滴入论（trickle-down theory），即经济增长会提高收入，从而惠及所有民众。其次，政府介入有共同的特征，比如总体支出中政府占的份额较小、相对小的财政赤字、较为灵活的劳动力市场。第三，社会福利向政治上重要的利益集团倾斜，比如公务员团队的福利就明显比其他社会团体优越。第四，社会政策和社会福利的发展往往是在某种危机中推动的。第五，政府都出台了社会援助的法例。第六，利用诸如儒家学说等文化的影响来抵制社会福利的扩张。最后，在工业发展的导向下发展。[5]还有学者运用六个维度进行了分析。一是政治目的（这经常是首位的考虑），二是经济增长和充分就业是福利的主要引擎，三是生产主义福利为目标，四是避免福利主义，五是家庭被赋予了重要的福利功能，六是国家强大而有限。[6] 可以看到，东亚社会福利模式最显著的特点是，在政府的发展策略中，社会福利的发展服从于经济发展，经济发展优位于社会福利的发展。在国家构建过程中，社会福利的重要性低于经济发展的重要性。在东亚，社会福利的目标往往是为了政治合法性和社会稳定，也被看做经济发展的必要条件。在东亚地区，虽然存在广泛的社会福利服务，但东亚地区没有采取西方福利国家的模式。政府对社会福利的态度和承诺是谨慎的，政府认为稀缺资源不应该过多花销在社会福利上面，政府害怕社会政策的支出会挤掉经济发展的稀缺资源。 东亚社会福利模式的另一个显著的特点是，虽然政府没有全面发展社会福利，但却采取了果断的步骤提供关键的社会福利。这其中，最为著名的是香港的公共房屋和新加坡的养老金。[7]统计数字表明，东亚国家和地区在社会保障支出方面比例较低，但在教育和医疗方面则相对较高，比如香港、台湾、韩国超过GDP的3％，香港和韩国在医疗方面的支出也较高。这个特点也是由东亚政府重视经济发展，以经济发展为主轴的发展策略衍生决定的。在东亚国家和地区，教育之所以受到高度重视，是因为其有利于提升人力资源素质，而这是经济发展必不可少的前提条件。 对此，有学者指出，澳门社会公民权发展程度仍然是偏低水平，现存的社会政策未能大幅度减少社会分层化之现象，因此他认为澳门的社会政策是促进式“生产主义”福利模式。该学者还提到：“澳门政府以自由市场为主导的资本主义，把社会政策从属于经济政策，在制定社会政策时奉行持守‘有限度干预’之方针。故此，只有那些社会投资功能和能够加强社会团结及社会奋发精神的政策，澳门政府才愿意投放较庞大的资源。在提供社会福利方面，政府、私人体系、市场及家庭在各社会政策范畴中分别扮演了不同的主要角色，而政府在个别范畴中又较为积极的介入；但宏观而言它的角色是较为有限。”[8]可见，传统的观点一直认为，在澳门社会政策模式中，政府的责任是有限的，而这一点正是东亚社会政策模式的核心所在。
