自1997年7月1日中国对香港恢复行使主权以来，“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”等原则在香港特别行政区的实践取得很大成就，极大地丰富了中国的宪法理论和实践的发展。虽然“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”的指导作用已无可非议，但是对上述原则的理解却各有侧重。特别是中央政府与香港特别行政区的职权范围、高度自治权的性质，以及高度自治的范围不仅在理论上引起争议，更在实践中带来难题。甚至有人认为全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）的释法干涉了特别行政区的高度自治权①，或者认为中央政府与地方政府的权力范围都应该被清楚划分②。因此，有必要对高度自治的性质、范围等进行研究，明确中央政府与香港特别行政区的关系并对香港特别行政区行使高度自治权进行合理监督和规范，以保持香港特别行政区的稳定发展。 一、高度自治权的含义 （一）自治权的含义 自治权(autonomy)一词的语义解释是指在未受外来影响或干预的情况下自主作出决定的权力和能力。③关于自治权的定义，众说纷纭。在英美法系国家，自治权多被认为是人权的一部分，是与生俱来的天赋人权，自治权是相对于国家权力而言，国家权力是后来的、派生的。大陆法系国家认为，自治权是国家与法律赋予的。④自治权有广义和狭义之分。广义的自治权，即无论立法、司法、行政，凡属于国家政治的，均有自治观念，而不限于行政一部分；狭义的自治权，则专指行政。同时，自治权既有国际层面的，也有国内层面的。用于国内场合时，在现代政治学中，该概念指在一个主权国家内政府权力分配的特定模式。⑤本文中的自治权，专指由法律规定的、国内场合下的权力分配。具体到我国香港特别行政区高度自治中的自治，就是依法自行管理本地区的地方事务，只要不属于中央政府管理的地方行政区域性质的事务，由特别行政区管理，中央政府不主动干预。 理解我国的地方自治权，必须把握以下两点：一是自治权须由法律规定，不得随意创设，是国家为进行有效治理而进行的权力分配；二是自治权的行使须在国家监督之下，国家以统一为目的，必须保证全国秩序井然，对自治主体的行为，国家必须有所监督。“假使团体不受国家之监督，任自身之意思行动自由，则是离国家监督范围之外，几另成以国家，而国家统一乃于是乎大坏。”⑥ （二）高度自治权的基本特征 1.高度自治是比一般自治程度还要高的自治 高度，是从程度而言。我国地方自治分为三个层次：第一种为针对包括省和直辖市在内的普通行政区域，地方享有的自治权较小；第二种是为解决国内民族问题而产生的民族区域自治，是为实现少数民族当家做主，管理本民族内部地方性事务的权力，因此民族区域自治地区的自治权比一般行政区域高；第三种即为特别行政区的高度自治权，为解决历史遗留问题，维护祖国统一，特别行政区实行原有资本主义制度和生活方式50年不变，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。所以，香港特别行政区的自治不是低水平的自治，而是比一般单一制国家的地方自治高，比我国民族自治地区的自治高，在某些权限上甚至比联邦制成员的权限还要高的自治。 2.高度自治不能等同于完全自治 需注意的是，“高度自治”不是无限的自治，不能等同于“完全自治”，“高度”与“完全”是两个不同的概念。完全自治意味着包括国防、外交在内的一切事务都可以自主决定，不受国家管辖。“自治不能没有限度，既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘两个中国’，而不是一个中国。”⑦实行高度自治是以中央完整地对特别行政区行使主权为前提的，实行高度自治是以维护国家统一为前提的。“一国”与“两制”的正确关系应当是在坚持“一国”的前提下，允许一些地区实行不同的制度，“一国”是前提，离开“一国”，就谈不上实行“两制”。为了维护国家主权，为了香港长期繁荣稳定，有关国防、外交等权力必须由中央政府保留。 二、香港高度自治权的性质 香港特别行政区享有有别于我国民族区域自治和其他地方自治的高度自治权，甚至在某些权力上比联邦制国家下的地方自治权力还要充分。由此，有人认为特别行政区的设立带有联邦制的色彩，关于中央政府与特别行政区的权力关系、特别行政区高度自治权的性质等问题都引发了很大争论。 （一）香港特别行政区的设立是对我国单一制形式的发展 一般认为，单一制国家的特点主要是：①从法律体系看，全国只有一个宪法；②从国家机构组成看，国家设有统一的立法机关和统一的中央政府；③从中央与地方权力划分看，各行政单位和自治单位都受中央政府的统一领导，没有脱离中央政府而独立的权力。⑧与单一制不同的是，联邦制国家是由几个或者更多成员联合组成的国家，联邦设有联邦政府和立法机关；联邦制下的成员通过宪法划分权力，各有自己的宪法和法律，各有自己的立法机关、中央政府系统、司法系统。⑨ 从我国现行制度看，我国只有一部统一的宪法——《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），有一个中央政府，地方政府受中央政府的统一领导。《宪法》是国家根本大法，虽然《宪法》没有出现“单一国家”这样的词汇，但《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”从此规定看，我国属于单一制国家。“单一制作为我国宪法的一项基本原则已经体现在我国宪法和法律中”。⑩ 香港自古以来即是我国领土，是中华人民共和国不可分割的一部分。根据我国行政区域划分，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。同时，《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区，全国人大有权决定特别行政区的设立。在此基础上，《基本法》第12条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域”。可见，香港特别行政区从性质上说属于我国地方一级行政区域，中央政府与香港特别行政区之间的关系本质上属于中央与地方的关系。
