中图分类号：DF29文献标识码：A文章编号：1005－9512（2010）12－0089－10 2010年8月23日，菲律宾马尼拉市发生了惨绝人寰的该国前警督劫持香港旅行团事件。当日上午十点半左右，已遭革职的菲律宾高级警督门多萨以搭便车为名，手持突击步枪登上香港某旅行团在菲的旅游巴士，挟持23名团员，要求政府恢复其职务。在随后的几个小时内，劫持者并未显示杀戮人质的恶意，只是谋求复职的实现，并先后释放了9名人质。然而，警方在谈判过程中的表现触怒了劫持者，直接造成人质遭射杀。之后警方在未确认人质安全的情况下强攻巴士，在救援行动中劫持者虽被击毙，但最终造成了港方人员8死7伤的悲剧。在事件发展过程中和结束之后，中国政府和香港特区政府对该突发事件给予了持续的关注，并以单独和配合两种方式与菲方交涉。菲律宾人质事件不仅引发了大家对香港居民海外人身安全保障的思考，更是把中央外交权与特区对外事务权的界分问题现实地摆在了我们面前。它与以往中央与特区关系的讨论仅涉及一国内部事务不同，除了央地关系外，还涉及另一主权国家的权利义务，呈现了“一国两制”的理论和实践问题的复杂性，其解决难度比香港法院的“违宪审查权”、香港政制发展的路径等热议问题有过之而无不及。笔者拟从宪法学与国际法学的双重角度对此事件作一个案探讨，尝试从理论上界定香港对外事务之权限范围，以求教于同仁。 一、外界就事件中特首对菲交涉方式的争论 事发当晚，香港特别行政区行政长官曾荫权在政府总部召开记者招待会。他向外界公布，他本人从下午四时起多次打电话给菲律宾总统，但始终没有应答。之后菲总统发言人表示，惨剧发生时总统正在主持闭门会议，所以未接到电话。但总统本人在接受当地媒体采访时竟揶揄曾荫权直接给他打电话的做法，称：“菲律宾某个省长试图致电美国总统奥巴马，两国都不会容许这名省长与他们的领袖通话。”① 他认为，事件的妥善处理应通过主权国家的外交行为实现，由中国驻马尼拉外交使馆来联络才是正确的渠道。菲律宾方面救援不力早就激起香港市民的不满，菲总统的举动和言论更是引起轩然大波。香港与内地的学者、媒体、网民纷纷表达了自己的观点，多数人认为特首有资格致电菲总统，少数人持相反观点，双方在说理上针锋相对。② 支持者的论据可作如下归纳。其一，主权的概念不能仅仅停留在国家主权的层面，其上有欧盟等“超主权”，其下有特殊地区的“次主权”等，香港就是适例，即国家赋予其领土在个别范畴有主权能量。其二，香港具有对外交往的能力和事实。除了主权国家才能参加的国际组织，香港可以参加以“经济体”为单位的亚太经合组织、世贸组织等，香港甚至参加了一些主权国家都未必能参加的组织，以及其他非主权地区不能参加而它能参加的组织，如独立派团参加奥运会。其三，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法），中央政府处理国防外交，香港拥有高度自治的涉外关系权，包括涉外经济、治安、文化、体育等。营救人质只是一宗简单的刑事案件，属于治安范畴，绝不涉及主权，只是“对外事务”。其四，“外交事务”和“对外事务”并没有什么本质的区别，只是因为香港地位的特殊性，需要独自处理部分原本属于国家的“外交事务”，中央仅保留最重要的涉及主权的政治性事务，如互派使节、主权谈判等，基本法对权限划分作了规定。其五，菲总统翌日态度突然发生转变，给曾特首回复了电话。这就说明菲律宾方面认同了香港的“次主权”地位，因此曾特首捍卫了“一国两制”的尊严，巩固了香港的国际空间。 反对者的理由可概括如下。其一，香港根本就没有“次主权”，基本法是一部授权法，在对外交往领域内，凡是基本法没有授权的特首都不能做，否则就破坏了“一国两制”的根基，违背了单一制国家央地关系的原则。其二，香港虽然是特区，但是在国防外交领域却不特，与国内其他省份并没有什么区别。在国际交往中，无论国家大小，都讲究对等原则，如果允许地方行政长官与另一国家的元首或政府首脑直接对话，便显失礼貌。其三，谈判、调查、派代表营救等行为已触及国防外交，并不属于“对外事务”范畴，香港行使之就是违反国际法的行为，特首只能向中央请示，请求批准和授权打电话给菲总统。其四，菲总统第二天给曾荫权回复电话，并非菲政府对香港“次主权”的重新认识，而是中国外交部与菲方交涉后，菲总统给予港方的礼节性对待，同时菲警方的援救不力也给总统带来了巨大的外交压力，复电系主动道歉的行为。 目前，这场争论似乎风平浪静了，特首“有权打电话”的言论压过了“无权打电话”的声音，曾荫权也因在事件处理过程中应对及时、反应迅速而获得香港市民的广泛称赞，支持率大幅提升，这个未被菲律宾总统接受的电话成为特首的一笔政治资产。可是中央政府外交权与特区政府对外事务权如何划分成为一个必须面对的现实课题。它解决得好，有利于“一国两制”的巩固发展；解决得不好，必将伤害中央与特区的和谐关系，也不利于将来“一国两制”的新实践。笔者认为，从法律的角度看，曾荫权确实没有资格给菲律宾总统打电话。虽然上文已对反对观点的理由作了罗列，但论者大多较情绪化，说理不够准确和充分，笔者将作进一步的论证和补充。 二、对特首致电菲总统行为的再评析 中国是单一制国家，地方的权力都是中央授予的，香港也不能例外，即使因“立法空白”出现所谓的“剩余权力”，这些权力也应当归于中央。也就是说，中央授予多少权香港就享有多少权，凡是未规定的就由中央保留。基本法虽将外交权保留给中央，将不少对外事务权授予香港，但它没有给出外交权的定义和范围，而授给香港的某些对外事务权又具有传统外交权的特征，所以很多人会产生疑惑：为什么特首能在APEC会议上与国家主席及他国元首并肩合影、平等对话，而因人质事件给菲律宾总统打个电话就不行呢？要回答这个问题，先要确定特首致电行为的法律性质，然后观其是否在基本法授权范围之内。笔者认为，从拨打电话的时间判断，曾荫权致电的目的在于敦促菲政府极力解救人质，保护香港居民在菲的人身安全，这个行为与国际法中的领事保护颇为相似。③ 根据《维也纳领事关系公约》，领事保护的对象是具有本国国籍的自然人和法人，实施的主体是派遣国的使领馆及其领事官员，它是公认的外交行为，必须由主权国家行使。不过“一国两制”确实给国际法和国内法都带来了新发展，某些具有主权特征的“外交权”合法地转授给了特别行政区，成为对外事务权。比如司法权本是主权的组成部分，司法协助关系应建立在主权国家之间，但是中央依据基本法的规定授权香港与多国签订了司法互助协定。照此说法，曾荫权以致电菲总统的方式要求保护香港居民的“外交行为”也经基本法授权转化为“对外事务”了吗？
