公务员制度创立于英、美、法、德等国，自上世纪中下叶以来经过100多年的历史演变和正反两方面实践经验的积累，已经发展成为一项有越来越多的国家采用的普遍的行政管理制度。它的吸引力在于，具有完善的运行机制（职位分类机制、竞争机制、激励机制、监督机制）、完备的管理体系（职位分类、考试录用、考核、奖惩、任用、培训、工资、福利、保险、辞职、辞退、退休、退职、申诉、控告等）和巨大的效用（节省政府运营的交易费用、顺利执行政府管理职能、抑制和减少官僚主义、防止和反对腐败）。在中国开始实施《公务员制度暂行条例》、推行公务员制度之际，怎样科学地借鉴外国经验？怎样顺利实现制度创新？这些都需要有充分的理论准备。本文试图对公务员制度成功实现的根本条件——商官二元化作一比较法学的分析，为中国公务员制度的实施提供一种新的理论视角。 一 商官二元化是指物质财富的追求与政治权力的运营既相分离又相制约的历史互动过程和状态。从公务员制度在西方国家的历史演化来看，商官二元化主要包含三方面特征： 第一，就职取向的多样化，即不同社会成员通过选择能够实现自身价值的不同职业而追求财富荣誉和权力荣誉，由此形成完善的人才分流机制。所谓人才分流机制，可以表述为，每一位追求事业成就的社会成员能够找到检验自己能力大小的评价尺度；职业选择充分满足择业者的志愿；就业者在测试自己的技能并满足了自己的志愿之后能够以积极的态度恪守本职；职业报酬依劳动量决定，多种职业在总体上保持大体相当的报酬水准；社会对成功评价的多样化。完善的人才分流机制以高度的职业分化、公平的职业竞争、自由的职业选择为前提。 第二，政府与社会的二元化，即社会作为经济利益主体自觉追求物质财富的领域对政府具有相对的独立性或自治性，社会的运营既产生一定的公共政府职能，又严格限定政府管理的强度和范围①，由此导致适度的政府职能。适度的政府职能仅限于管理其他社会主体（自然人、企业法人、非法人团体等）自身无法承担而又无可避免的各种事务。对这一界定，还可以从政府职能实现结果的角度加以描述：适度的政府社会职能，是能够充分动员社会主体自觉追求自身利益最大化的管理职能；适度的政府经济职能，是服务于市场调节并积极从事旨在消除市场缺陷的理性导向、行使最低限度的必要管制权的管理职能。显然，这里的“适度”具有时空上的相对性，在不同国家的不同时期，哪些事务属于其他社会主体管不了而又无可避免的，将视具体场合而定，并要服从实践结果的检验。 第三，商官互动的理性化，即商官交往以双方自愿的契约性规则为基础，管理和双向监督均遵循严格而明确的程序，由此产生健全的法治。健全的法治是指：人们基于自身利益的安全预期而普遍信仰法律，法律已内化为社会成员生存和发展的有机组成部分；政府以法律确认的职位权威而非人格权威获得社会普遍认同和服从的合法基础；商官运营均把法律视为实现交易费用最小化或效率最大化的有效手段。 商官二元化是成功实行公务员制度的根本条件。这是因为，就职取向多样化所形成的完善的人才分流机制是满足公务员复杂多样的职位需求、贯彻考试录用的成绩主义、实行公务员开放性流动、提高公务员素质和防止官本位的根本保证；政府与社会二元化所导致的适度政府职能是保证适度的公务员规模、节省公务员制度的维持费用和防止超度政府职能必然引起的权钱交易等腐败现象的必要前提②；商官互动的理性化所产生的健全的法治，则是使公务员制度常规管理有序化并充分实现其价值的技术保证。 二 商官二元化是欧洲社会传统的官文化，其形成经历了长期的历史演变，究其成因，主要有以下几点。 首先，平民的胜利所导致的早期民主制开辟了权力荣誉和财富荣誉的源头。欧洲早期文明之初，由于平民在氏族内部的斗争中战胜了贵族，从而使早期民主制得以建立③。早期民主制的实践对后世具有深远的影响。其一，它使公共事务的管理自始就具有民主性质，使管理公共事务的官员享有崇高的荣誉。在古希腊罗马时期，各种官职（执政官、保民官、财政官、法官、元老院成员等）均带有民主性质：实行民选制、任期制、监督制等等④。民选制使公民提以选举优秀的代表担任官职，任期制为更多的选民提供了任职的机会，监督制则使个人专权受到限制。由于公共权力的行使在公民的直接参与和监督下体现了民意，因此，执掌公共权力的官员能够得到民众的普遍支持和拥护，享有崇高的权力荣誉。早期民主制的实践随着罗马帝国的千年延续，遂构成欧洲权力观念的深厚传统⑤。其二，它按财产划分社会成员的等级，使财富荣誉成为人们追求的目标。人们通过获得财富可以改变自己在社会中的身份和地位，进而享受相应的政治权利⑥。这种对追求财富荣誉的认可，不仅导致了像雅典那样繁荣昌盛的城邦和以高度发达的简单商品经济为基础的不朽的罗马法的出现，而且必然影响后人对官职和财富的价值评价。 第二，帝国民族的多样性和地域和海洋性为商官二元化提供了发展空间。在欧洲历史上，帝国统治绵延不绝，有罗马帝国、拜占庭帝国、加洛林帝国、鄂图帝国、神圣罗马帝国等。帝国统治呈现出两个鲜明的特征：民族的多样性和地域的海洋性。在相对独立的多民族并存的条件下，无法实行中央集权统治，为了维护帝国统一，保证国库收入，帝国政府不得不管理各区域王国力所不及的一些公共事务，如水利、道路、军事防务、粮食调配、税收和治安等，而大量的日常行政事务则留待地方自行管理。同时，由于帝国派驻的各级地方长官独立行使其治下的官吏任免权，并把官职的分配限于血亲宗族的范围内，就形成了官僚体系的封闭性和“家产制”。在这种情况下，帝国政府职能的扩张和官僚队伍的扩大都必将受到地方的有力制约，从而不可能形成帝国范围的中央集权和官本位。地域的海洋性使得商业和贸易迅猛发展，例如，在9世纪末至10世纪，海滨小城威尼斯的商业已经支配了韦罗纳地区、波河流域，并扩展到帕维亚、特雷维佐、维琴察、腊万纳、昂科纳等沿海和内地城市⑦。随之而来的是，从商业中获取财富成为人们越来越普遍的追求，商业精神在沿海和内陆迅速传播开来。
