审计作为国家的治理工具，应当在问责政府执政成效的实践上发挥独到的作用，而问责制要发挥作用，必须以成熟的问责理论和制度供给为基础。鉴于目前关于国家审计问责机制的研究缺乏成熟的理论框架，本文特就国家审计问责机制的理论基础、国家审计参与廉政建设的内在动力和国家审计参与廉政建设对制度供给的需求作一探讨。 一、国家审计问责机制的理论基础 1.受托责任控制观。我国的一切权力属于人民，一切财产属于人民。人民在管理自己的公共事务时为了节约交易费用，通过选举代表组成政府，政府（受托人）接受人民的委托治理国家，在受托人行使政府职能过程中同时履行广泛的受托责任，所以公共受托责任的本质是政府拥有权力的公共性。这种公共权力必须用于追求公共利益，扩大社会公共福利。随着社会民主化进程更加深入，政府被赋予更多的管理国家公共事务的权力和责任，同时人民也希望受托人公开解释、说明权力的使用方式和效果。由于权力本身具有诱惑性、腐蚀性、扩张性等负面特点，一切有权力的人都容易受权力的迷惑。因此，为了防止权力的滥用与腐败，需要对权力进行监督，这是国家从政治高度防止权力异化的举措。我国《宪法》规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府的财政、财务收支进行审计监督，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。从此确定了国家审计监督的法律地位。 当前经济领域的违法违纪、决策失误等问题，仅仅依靠纪检、监察、司法等部门监督很难把它查清楚，因为这些部门对经济权力进行监督时缺乏相应的技术手段。而国家审计本身具有经济监督职能，在审计程序、审计方法、审计成果的运用上有国家审计准则进行规范和引导。更为主要的是，《宪法》赋予了国家审计对行政权力进行独立监督的权力，所以当人民把公共资源委托给政府后，除了由法律法规约束政府官员的行为，还可以通过国家审计活动来控制他们的行为，以保证公共受托责任全面有效地履行。所以没有审计，就没有受托经济责任，而没有受托经济责任，就没有控制。若没有控制，国家权力便会被滥用。国家审计问责本身是一种控制活动，是一种国家控制权力，是监督公共受托责任履行效果的活动。 2.公共管理的选择理论。新公共管理起源于20世纪70年代末的英国、美国等西方国家，以现代经济学为理论基础，主张政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，以明确和强化政府负责人的职责，增强政府活动的产出、效率和质量，从而增进政府和社会之间的关系。政府作为各种关系性契约的耦合，其组成的具体契约纷繁复杂，且这些契约具有不完全性，不能准确描述与职责有关的未来可能出现的状态及每种状态下契约各方的权利和责任，其中的原因比较复杂。从主观方面讲，由于政治市场上的行为主体并不会因为其处于政治市场中就会改变其在经济市场中出现的“经济人”的特性。相反，这种“经济人”特性还会使其受到权力、职位、社会名誉及物质利益的驱使，谋求个人效用最大化，使得公共选择的结果偏离目标。根据公共选择理论，为了防止或尽量减少政府机构或官员以牺牲委托人利益而做出有利于实现自身最优福利的选择，有必要形成一种机制，运用一种工具对政府的公共选择及运行中的资源耗费、运行效率进行评价和监督，最大限度地缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧，使政府职能的目标和政府公共管理的选择行为达到帕累托最优。因此，建立廉洁、勤政、透明的政府离不开规范有效的国家审计问责机制。国家审计问责机制在政府职能实现中起着关键作用，有效的国家审计问责机制能够减少委托人和受托人之间的信息不对称及给委托人带来的道德风险和逆向选择。 二、国家审计参与廉政建设的内在动力 1.国家审计问责制和廉政建设有共同的理念。作为国家政治和经济制度重要组成部分的国家审计制度，主要功能是对政府及公共部门的公共受托责任的履行情况进行监督、评价和风险预警。各级受托人履行职责的基础是建立在“公共产品”之上的公共行政，以公共受托责任和公共管理为导向的公共行政特别强调各级受托人在履行职责时不越位、不缺位。随着委托人对政府财政、财务收支的监督意识不断增强，更需要民主化、法制化、透明化的公共财政，如果政府活动不公开、不透明，腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会增加。因此，揭露、制止并纠正各级官员在行使权力时的腐败、寻租行为，建立国家政治、法律、法规来约束并控制政府官员的行为是非常必要的。“有权必有责，权责必相等”，该制度强调并非只有贪污受贿才会受惩罚，只要没有很好地履行职责，同样会因为无所作为而受到处罚，这样就可以为解决政府官员结构失衡、办事效率不高提供一种良好的制约模式。 国家审计问责是为保证公共权力拥有者廉洁从政而实施的可行机制，问责对象范围广，问责问题敏感性强。最近几年，随着审计风暴的风起云涌，许多高官随之落马。社会公众对国家审计的期望越来越高。然而事与愿违，腐败屡禁不止，这一方面受到国家审计体制设置、权力发挥的限制和主体力量不足等因素的影响，另一方面是因为尚缺乏运行良好的国家审计问责机制，以致现实与期望的差距越来越大，从而产生“审计疲劳”。所以国家审计应加大问责力度，完善官员问责制度，在惩罚一些“闯红灯”干部的同时起到敲山震虎的威慑作用，这对政府推进廉政建设能起到事半功倍的效果。 2.国家审计参与廉政建设有坚实的基础。我国的审计制度有一定的特殊性。首先，从审计体制的政治性来看，国家审计作为国家政治制度的一部分，设计怎样的审计制度，是由各国的政治制度的属性决定的。我国的社会主义制度决定了国家审计机关是国家政治制度的一个组成部分，它既是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具。把审计监督定位在宪政范围内，说明国家审计的职责就是要对政府行政权力加以制约和监督，并服务于国家政权的建设。从审计是国家财产的“守护神”到经济社会安全运行的“免疫系统”，实质就是把审计看做是服务于国家政权建设的政治制度。其次，从审计实践角度看，国家审计每年将政府财政预算、执行情况和决算草案的审计结果向国家权力机关报告。国家审计这种报告、公告制度及由此促进国家财政制度等诸多领域的改变，实质也是国家审计发挥了对政府行政权力制约与监督的特殊作用。国家审计以政治立场与视角监督并公告政府的行为，问责政府官员，可以有效制止政府官员滥用权力的行为，体现了现代民主社会法制原则。最后，从国家审计内容看，国家审计内容的特殊性，经济责任审计在为数不多（据称仅为中国）的国家推行，国家审计对象从对“事件”的经济性扩大到对“人事”的政治性，使“服务吏治”成为国家审计领域的一个新亮点。作为一种重要权力制衡工具的国家审计，较好地解决了政府及国有单位负责人在经济责任履行方面的监督问题，从“正官”入手，达到“治民”效果。以示范性效应推动建立责任政府及责任企业，这无疑对反腐倡廉建设是必需和重要的。
