基于财政资金流转的矿产资源审计措施探析

      资源环境审计作为改进资源环境管理水平，促进社会可持续发展的重要手段理应更积极地发挥监督作用。为此，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》对未来五年的资源环境审计做出了整体部署和全新要求。同时，为了进一步推动各地资源环境审计的开展，审计署又于2009年9月发布了《关于加强资源环境审计工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，从2010年起，省级和计划单列市审计机关每年应至少开展一项资源审计和一项环境审计，经济相对比较发达地区的市、县级审计机关每年至少开展一项资源或环境审计。同时将逐步扩大资源环境审计领域，逐步将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到矿产资源、海洋资源、森林资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域。

      一、矿产资源开发过程及其资金流转

      （一）矿产资源开发过程矿产资源的开发可分为勘察、开采、环境治理三个阶段。其中探矿是矿区开采的第一个步骤，探矿人欲对某片土地进行矿产资源勘查时，首先应当向登记管理机关提交勘查申请书、勘查区块范围图、勘查计划等书面材料进行探矿权申请，经批准后，探矿人方可在所划定的勘查区块内进行矿产的勘探工作。勘探工作结束后，探矿权人依据勘查结果选择是否进行进一步开采。欲进一步开采的采矿人，应当向登记管理机关提交采矿申请登记书、矿区范围图、矿产资源开发利用方案等书面材料申请获得采矿权，经批准后，可按照审批通过的开采方案对所属矿区进行开采。当采矿权人结束矿区的开采工作后，还有义务对矿区环境进行进一步的治理，包括对矿区土地进行复垦，对遗留的尾矿堆进行处理等工作，以恢复矿区采矿后的生态平衡。由此，一片土地经历勘查、开采、环境治理后又恢复为土地的循环过程构成了矿产资源开发的全过程。

      （二）矿产资源开发过程中的财政资金流转伴随矿产资源开发的全过程，政府向采矿人收取的以及政府为保证资源合理开发所拨付的各项财政资金也随着矿产资源的物质运动而在有规律地流转着。与资金流转相联系的各项经济指标也就自然成为资源审计所要关注的重点。矿产资源开发过程中的财政资金流转主要涉及矿山企业、地质矿产主管部门、财政部门、税务部门等主体，为了理清该链条的每个环节，可从矿产资源开发的三个阶段入手，来研究财政资金的流转问题（见图1）。

      

      图1 矿产资源开发过程中的财政资金流转

      从图1可以看出，在矿产资源开发的初始阶段即矿产资源的勘查阶段，探矿权申请人需依据所勘查资源种类的不同向中央或各级人民政府地质矿产主管部门提出申请，经审批登记后领取勘查许可证，正式成为探矿权人，并自收到通知起30日内，向当地登记管理机构缴纳探矿权使用费，探矿权使用费需逐年缴纳，以后各年的探矿权使用费由探矿人在年检时缴纳。申请国家出资勘查并已经探明矿产所在地区块的探矿权的，探矿权人除需逐年缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。

      在完成矿产资源勘查工作并决定对矿产资源进行开发后，矿山企业进入到对矿区的正式开发阶段，同时也是矿山企业的盈利阶段。在该阶段中，采矿申请人同样应先向当地地质矿产主管部门提出采矿申请。准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，按规定缴纳采矿权使用费，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。矿权使用费需逐年缴纳，以后各年的矿权使用费由采矿权人在年检时缴纳。申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除需要逐年缴纳采矿权使用费外，还应当一次性或分期缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款。另外，为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源的矿山企业还应当依照《矿产资源补偿费征收管理规定》的要求每半年向当地登记管理机关缴纳一次矿产资源补偿费，按照《资源税暂行条例》的要求逐年向当地税务机关缴纳矿产资源税。同时，采矿权人也需缴纳企业所得税、企业增值税、教育费附加等税费，但该类税种具有通用性，不属于矿产资源审计的重点关注范围，因此在图上将其略去。

      在矿区大规模开采过程中，特别是开采结束后，矿山企业要涉及环境治理问题。按照国家相关规定，采矿权人需要在大规模开采结束后进行尾矿堆处理，矿区土地复垦等环境治理工作，由此还可能产生土地复垦费、土地补偿费等需要交纳的费用。探矿权、采矿权人在办理勘查、采矿登记或年检时，按照登记管理机关确定的标准，将探矿权、采矿权使用费和价款直接缴入同级财政部门开设的“探矿权、采矿权使用费和价款财政专户”。探矿权、采矿权使用费和价款专项用于：探矿权、采矿权使用费和价款的管理及成本费用支出、由中央登记管理机关颁发采矿许可证的矿山企业的矿山地质环境治理支出、国家级地质遗迹保护支出。由国务院地质矿产主管部门和省级地质矿产主管部门提出使用计划，报同级财政部门审批后，拨付使用。