浅析政府投资项目跟踪审计

      传统的政府投资项目审计主要以事后审计为主，没有渗入到项目建设的全过程，已难以适应政府投资不断加大的需求。因此，全过程跟踪审计显得尤为重要。

      全过程跟踪审计的实质是依法依规，运用现代审计方法对建设项目决策、设计、招投标、施工、竣工验收及结决算、项目绩效全程以及固定资产形成过程中的财政、财务收支的真实性、合法性和有效性进行审计监督和评价，以真实有效反映工程造价，促进管理和廉政建设，提高投资效益。这种审计模式的突出优点是可以同步发现项目生命周期内存在的问题，及时帮助建设单位改进。

      一、跟踪审计模式的选择

      我国跟踪审计工作处于刚起步阶段，主要的审计模式有两种：

      1、全过程跟踪审计模式：审计主体跟踪建设程序，有计划地从建设项目的立项开始，直至项目投产或使用进行审计监督；

      2、阶段性跟踪审计模式：审计人员根据工程项目进展情况，从某个阶段开始，或某个阶段的某个环节介入，如概算执行情况、施竣工过程、合同履行情况等。

      模式选择理论上介入越早，审计效果就会越好。许多建设项目效益低下的主要原因之一是前期决策失败或设计失误。如某区国防大厦建设项目，未进行可行性研究和评审。1994年开工建设，1996年初至1999年10月因武装部收回军队建制工程被迫停工4年。从开工至2002年项目竣工投入使用耗时8年，工期延长，及前期投入资金的浪费导致了工程造价超概算，如果跟踪审计从决策审计开始，会有一个良好的效果。决策审计十分必要在现实中却很难开展，因为审计人员评价决策是否科学可能缺乏专业能力，或政府将决策阶段排斥在审计范围内。

      二、政府投资项目跟踪审计过程

      跟踪审计的全过程归纳为“四个阶段”、“十二项重点”，参见图1。下面将重点介绍各阶段的审计重点。

      1、项目前期审计阶段

      

      图1 跟踪审计工作内容

      (1)检查建设项目的审批文件

      包括项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、计划立项批文、建设用地批准、建设规划及施工许可、环保及消防批准、项目设计及设计审核等审批文件是否齐全。

      该项审计可防止“三边”工程上马，减少决策过程中的失误，提高效率；提高项目质量，降低项目成本。

      (2)项目可行性研究报告审计

      充分必要和客观的可行性研究，有助于促进提高项目经济上的合理性和技术可行性，防止立项失误。

      (3)项目设计审计

      要使项目设计既要满足功能要求、审美要求和质量要求，又要讲究投资效益，不能仅仅对工程的竣工决算进行审计，应从更高层次上，对设计方面的科学性和合理性进行审计。该项审计直接关系到工程造价、总投资的控制；有助于促进合理选用材料、设备，提高项目质量、提高资金使用效率。

      本阶段审计重点：(1)审查项目是否采用了“限额设计”法，各专业指标分解是否到位，是否设立了较强的第三方设计审查小组，是否有约定相应的奖罚机制；(2)分析设计方案是否运用了“价值工程”进行优化，着眼于项目的寿命周期成本；(3)复核设计概算与可行性报告所要求的建设标准及定额规定的符合性，有无擅自提高装备水平的现象等。

      (4)工程预算审计

      政府投资项目概算审核一般由发改部门设立的评审中心进行。施工图预算是在总概算限额的控制下完成，所以，应对工程设计预算的全面性、准确性进行审计，力求不漏项，不套错定额，不留缺口。经过审定的工程量清单具有准确性、完整性、严肃性和权威性，进而影响工程造价的确定，招投标标底和工程量清单是投标方报价的主要依据。对于工程造价之标底，审计内容核心部分是清单单价和项目特征表述的完整性。

      (5)工程招标投标审计

      招投标审计是依据国家和地方相关法规：审查招标文件是否完整严密、评标办法是否科学合理、招标程序是否合法合规、招标过程是否公正公平，是否存在规避招标或假招标行为等。该项审计直接影响工程造价的确定，有助于通过选择条件优越的竞争者承建工程，达到提高质量的目的。

      (6)施工合同审计

      施工合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力。审计合同是否按照招标文件规定签订，合同有无违背招标书实质性内容，对工程量与造价的制约存在漏洞否，或明显不合理不平等条款等，合同条款之间、不同的合同文件之间规定和要求是否相互矛盾，工程质量、工期、施工保证措施是否合理、先进。

      2、项目期中审计阶段

      (1)前期财务审计

      账簿的设立应符合《企业会计制度》的规定，工程成本的核算是否符合会计制度的要求，满足项目的管理及竣工决算的需要；建设项目的账户设立是否符合规定，资金来源是否合法、到位，是否专户存储，是否有资金挪用截留措施。该项审计直接影响到整个工程财务核算及竣工决算。

      (2)内部控制制度审计

      内控制度审计要着重检查制度的建立和执行情况，主要检查项目有：工程变更、签证、验收制度；设备及材料进场准用、检验制度。对已购设备、材料因故不能使用的，要分析损失原因，分清责任，并督促建设单位及时处理，并及时上报。