外资农业项目绩效审计的实践探索和启示

      一、影响外资农业项目绩效的基本因素

      影响外资农业项目绩效的因素很多，从多年来外资审计的情况来看，项目本身的一些特征对预期绩效的发挥形成了重要的制约。分析我国外资农业项目的持续发展状况，其呈现出以下主要特征：

      （一）项目的基本特征

      1.外资总体规模上，用于农业占比小，到位速度慢。有资料显示，近2年来，即从2008-2009年我国实际使用外资达1826亿美元，同期农业领域实际利用外资额31.45亿美元，占资金总量的1.73%，其中直接用于农业的外资额为16.52亿美元，仅占总额的0.9%。在外债风险可控的范围内，政府农业外债规模与我国农业大国极不相符。另外，外资到位速度慢，当年到位率仅为45%左右，也制约着农业发展的效率。

      2.项目具体规模普遍较小，资金投向分散。投资的项目区分散，单体项目小而多。项目投资规模过小，决定了其作用的局限性，难以推动我国农业生产方式的根本转变，以及在更深的程度上和更广的范围内实现农业的产业化和集约化经营。同时，也影响着项目决策预期的绩效发挥。

      3.国内配套资金不足。国内农业资金来源多层次、多渠道，政策上不协调，部门间少沟通；配套投资中地（市）县承诺的部分因财力有限，资金不能及时到位；农民投劳折资不合适，无形中加重了农民的经济负担，挫伤农民参与项目的积极性，导致用于农业外资项目的国内配套资金贫乏。

      4.农业生产的企业化和产业化程度低，限制着利用外资项目的规划和运作。我国农业生产经营方式是以家庭为单位的小规模生产占主导地位，还没有建立起专业化和社会化分工基础上的现代农业生产方式，缺乏现代农业生产所必需的组织载体。因此，与外资要求的规模化、机构化、低成本、高效率的生产方式无法对接，必然造成政府性外债项目的规划与运作。

      5.具体投资项目单一。利用外资贷款推动农业项目发展中，国家在宏观上缺少具体政策引导，资金投向单一，主要是围绕农业农村基础设施建设。对农业技术研发、农业生物制品生产、农产品品种改良、高附加值的项目缺乏兴趣；对荒山、荒地、荒滩等开放项目关注度少，因而难以提高我国农业现代化水平，同样也影响着资金利用的预期绩效。

      （二）项目的实施特征

      随着我国农村经济结构的调整和经济的快速发展，外资农业项目的发展和实施大致可以分为两个阶段，具体的特征也大相径庭（详见表1）。

      表1 实施特征对比

      

      从以上特征可以看出，农业外资项目实施中的违法违规问题逐步减少，公正审计已经不能满足项目监督的需要，同时项目的规划、管理、管护等形成了对项目绩效的深层次制约，应该在更高层次、更广范围、更深力度上进行绩效审计，为外资农业项目的科学规划、宏观政策、投资决策、管理水平、制度建设等方面作出有效服务。

      二、江苏省农业外资项目绩效审计的实践探索及成效

      近五年来，江苏省利用外资贷款农业项目总投资超过10亿元，项目区主要分布在长江以北，涉及25个县86个乡镇1个省级农垦集团。省辖各级审计机关根据工作计划每年都不同程度地对外资贷款农业项目进行绩效审计调查或绩效审计，从而使全省项目区审查面达到100%。审计结果显示，各项目区绩效明显，基本实现了投资目标。一是项目区内水土资源得到了合理利用和开发。每年改善农田面积153万亩，发展节水64万亩，一个灌溉期均用水量节约300立方／亩。二是项目区内农业生产结构得到调整，实现了农业增产、农民增收。利用项目优势发展了蔬菜、水果等无公害农产品，优质高效农业得到发展，农民人均收入增加380元以上。三是项目区内农业生产成本降低，减轻了农民负担。项目区灌溉费用由原来每亩45～50元减少为每亩25元左右，一个行政村插秧期可节省灌溉费2万元。四是改善了农业生产条件和生态环境，提高了农业防灾抗灾的能力。如原来插秧期灌水需12个昼夜，现在只需要4个昼夜；农田林网的建设，调节了气候，促进了水土的保持。

      （一）开展绩效审计的基本做法

      1.构建绩效审计新思路。在探索绩效审计的模式上，我省审计机关破除单一的公证审计模式，充分利用下级审计机关自立项目审计的结果，遵循科学性、有效性、服务性、可比性的绩效审计原则，实现了三个转变。一是从单纯的查错纠弊向追求项目投资总体效果转变，分析项目的规划、设计、建设、后续养护管理等各种因素对项目整体绩效产生的影响，力图从宏观上准确把握项目的绩效。二是从资金财务审计向业务流程、制度执行审计转变，以制度健全性为基准点，以制度遵循性为启动点，以业务流程为切入点开展绩效审计。三是从单纯的审计监督向服务项目建设转变，揭示项目建设、管护中的有关问题，做到项目促进整改，规范制度，服务百姓，为政府部门决策提供准确信息（详见图1）。