一、地方政府融资平台内涵和类型 （一）地方政府融资平台内涵界定 地方政府融资平台是指地方政府为解决当地公共建设项目资金的“燃眉之急”而专门设立用来融资的公司，包括各种城建投资、城建开发、城建资产经营公司。这类公司，由以政府注入的土地、股权和收费等国有资源作为“种子资本”，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资为目的，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 （二）地方政府融资平台类型 根据地方政府融资平台自身的特点，本文将其分为以下三种类型： 1、自给自足、自负盈亏型。该类型的地方政府融资平台因承担政府投资建设项目而举借债务，该投资项目的“种子资本”依靠财政资金投入。项目本身有稳定的经营收入和充裕的现金流，能够依靠自身收益偿还债务本金和利息，自负盈亏。 2、半依靠财政，半自负盈亏型。该类型的地方政府融资平台因承担政府投资建设项目而举借债务，项目有部分经营收入、产生少量的现金流，但不能完全以自身收益偿还债务本金和利息，仍需要政府财政资金补充项目资金缺口，属于半自给自足型。 3、非自负盈亏型。该类型的地方政府融资平台承担的政府投资项目建设完全不产生经营性收入和现金流，还本付息主要依赖政府财政资金支持。该类型融资平台主要承担公益类建设项目。 从地方政府融资平台产生的风险看，第一类和第二类融资平台往往资产规模庞大，内部资本运作能力较强，能产生一定量的现金流入，在一定程度上具备偿还贷款的能力，银行信用水平较高，贷款违约风险相对较小；第三类融资平台往往资产规模小，资金内部运作能力较差，主要依靠财政性资金偿还债务，自身没有偿还贷款的能力，银行信用水平较低，是贷款违约风险的“高发地带”。 二、地方政府融资平台特点 （一）遍地开花、县级平台占六成 根据相关部门统计，截至2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台为4907家，占融资平台总量的60%。 （二）债务急剧增长、规模庞大；部分平台债务平均占本级政府债务余额一半以上 根据银监会调查数据显示，2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元；2009年中，迅速飙升至6万亿元，其中项目贷款余额近5万亿元，占全部融资平台贷款比例超过80%；截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，是全国财政收入的1.08倍；是地方财政收入的2.33倍。根据审计署调查结果显示，截至2009年底，18个省、16个市和36个县合计307家融资平台公司，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%，融资平台债务平均占本级政府债务余额的一半以上。地方政府融资平台债务呈井喷式增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成潜在压力。 三、地方政府融资平台审计存在的问题 （一）审计依据：审计无法可依、无章可循 在2009年全国审计工作会议上，刘家义审计长指出《中华人民共和国审计法》与《审计法实施条例》并没有对地方政府融资平台的审计目标、审计程序、审计方式、审计评价等做出明确规定；《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也只是在财务支出审计中泛泛提及关注地方政府负债情况，防范财政风险、规范地方财政管理。地方政府融资平台是金融危机背景下催生的产物，目前财政部门和银监会正加紧制定地方政府融资平台管理办法，审计署也应尽快出台针对地方政府融资平台审计的实施细则，使审计机关在摸底调查中有法可依、有章可循，促进审计工作顺利开展。 （二）审计目标：以全面清理为主，少问责、问效 目前审计署对地方政府融资平台的调查主要任务还是以全面清理平台债务、关注信贷资金是否按规定使用为主，即以资金使用的真实性、合法性、合规性为审计目标。但审计机关作为维护国家经济安全的免疫系统，其本质不仅仅是核实损失，更重要的是预防和减少损失。而实现预防和减少损失的关键措施是要沿着资金流向、轨迹和运行脉络，对信贷资金的收、支、管、效等环节进行及时有效地监督，及时跟进，发挥审计“免疫系统”的主动性、整体性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，更好地预防和揭示财政风险。 （三）审计方式：审计各行其是、各司其职 1、审计人员单枪匹马、缺乏合作 以往对地方政府融资平台的审计调查工作，一般都是各个审计部门各行其是、各司其职。财政审计检查政府预算收支、财政财务资金的使用状况；投资审计监督政府投资建设项目的经济性、效率性、效果性；金融审计调查银行贷款资金使用是否合理、合规、合法；资源环境审计评价资金用于环保类项目的社会效益等。这种单枪匹马、缺乏合作的审计局面，容易造成审计人员看问题过于片面，缺乏全局性、统筹性和科学性，不利于审计人员全面分析政府融资平台公司存在的问题。 2、审计人员较少利用外部资源，未形成合力 地方政府融资平台的债务风险通常较为隐蔽，贷款期限一般较长、贷款类型错综复杂，若审计人员仅仅站在审计角度看问题，无法透过现象看本质。例如：打捆贷款是以城市建设投资公司为承载主体，以财政出具还款承诺为偿债保证，将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。通常是银行一次性发放一笔大额无固定项目贷款，贷款资金可用于供水、供电、道路建设等若干个项目。打捆贷款在实际操作过程中，审计人员单凭自身知识水平和专业技能较难审核项目的合法、合规性，难以判断承载主体的未来还款能力，更难以监督贷款资金的使用方向。因此，审计人员应利用外部资源，适当借调银行信贷审核、风险控制部门的专家，一起参与地方政府融资平台审计过程，形成合力，深挖细查，全面、深刻、透彻地分析融资平台存在的运营风险。
