政府绩效审计是近年来的一个热点研究课题，但尚未形成完整的理论体系。对其本质及制约因素进行全面系统地分析，有助于探索政府绩效审计变革与发展的本源，以期为我国政府绩效审计的理论与实践研究提供借鉴。本文主要从公共受托责任、公共选择理论、不同国家民族文化几个视角对政府绩效审计产生发展的动因进行了分析。 政府绩效审计始于20世纪40年代，发展于20世纪70年代。最高审计机关国际组织(INTOSAI)在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”(Performance Auditing)统一名称，并在这届会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量总声明》中这样定义绩效审计，“是对公营部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)所做的评价”。 审计动因是审计理论研究的逻辑起点。由政府绩效审计的相关定义可知，政府绩效审计是一种社会构成，处于社会、政治、经济、法律等一系列整体的制度安排之中，其运行势必受到这些因素影响，绩效审计运行的过程和结果也深深影响着社会、政治、经济、法律等诸方面。因此，对政府绩效审计的动因进行全面系统地分析，有利于政府绩效审计理论体系的构建，促进其进一步发展。 一、公共受托经济责任的评价与监督：政府绩效审计产生的本质和前提 关于公共受托经济责任(Public Accountability)，在1985年5月最高审计机关亚洲组织(ASOSAI)第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，赋予其如下定义：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”。并在其序言中对公共受托经济责任的内容作了原则性的阐释：“一是公共部门和政府追求发展所用开支不断增加，公营企业的发展、地方行政当局自主权的扩大，这种公共开支成倍增加的公营企业的大批涌现，使得中央政府和地方各级政府所承担的受托责任的内容和范围已扩大到更为广泛的领域：另一方面，随着社会民主意识的加深，人们对提高公营部门的效益和明确支出的受托经济责任的要求愈来愈高。”受托管理公共资源的机构或人员由于其资源或资金主要由国家或地方提供，由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。 公共受托经济责任理论为受托经济责任理论发展的高级阶段。公共受托经济责任理论认为，存在于经济社会的双方，拥有信息优势没有产权的一方称为“代理人”，没有信息优势但拥有产权的一方称为“委托人”，在代理这种契约关系下，一个或更多的人（即委托人）聘用另一个人（即代理人）代表他们履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。作为社会公众的委托人将国家权力委托给政府这一代理人，从而在社会公众与政府之间形成了委托代理关系，政府作为代理人拥有信息优势，而社会公众作为委托人处于信息劣势。由于信息不对称，必然会存在道德风险和逆向选择的问题。在没有有效的信息传递方式的情况下，委托人与代理人之间的有效约束将难以存在。而政府绩效审计可在一定程度上解决委托人和代理人之间的信息不对称问题，对代理人的行为进行控制和监督，较好地防止道德风险和逆向选择的出现，降低代理成本。 美国学者理查德·E·布朗等(1992)提出：“公众及他们的代表——公务官员，对公共资金的使用情况获得了简单易懂的信息，需要对公共资源的使用情况及使用的结果得到答案，绩效审计正是为满足这些需要应运而生的。”社会公众将公共资源交付给受托方，就拥有获取公共资源使用情况信息的知情权，使用公共资金的公共部门具有向社会公众提供信息的义务。卢梭认为，公民把国家具体事务的管理权力委托给政府，政府是这些管理权力的执行者，是公民的仆从；政府的国家事务管理权在执行中必须接受公民的监督。而公共受托经济责任关系下的政府绩效审计本质就是评价和监督政府受托经济责任的履行情况，因此，公共受托经济责任是政府绩效审计产生的本质和前提。 二、公共选择理论：政府绩效审计发展的经济学理论基础 公共选择理论起源于20世纪60年代初期，布坎南、图洛克和托里森是早期的开拓者，其目的是在于通过研究政治经济学、经济学和社会哲学之间的联系，发展一种交叉学科的研究框架来促进“以个人自由为基础的社会秩序”。公共选择是政治经济学的经济理论，运用新古典经济学的分析工具来研究（非市场）集体决策的政治过程，并被用来直接研究政治市场上的政府、党派、官僚、选民和利益集团等活动者的行为。 公共选择理论认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府以及政府公务人员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出理性“经济人”的特征。政府作为公共资源的受托方，在履行职责的过程中，将公共权力和公共资源授予特定的政府公务人员。从人性假定的角度来看，组成政府的公务人员都是理性“经济人”，天然具有自我和趋利意识，天然要使效用最大化，直到他们遇到抑制为止。作为社会组织的政府同样也会追求自身利益的最大化，也会追求政府的组织自利和公务人员的个人自利。因此，除了为社会服务的公利性外，政府同时还无可置疑地具有自利性，正是这种自利性影响了政府的行为。政府和政府公务人员的这种自利行为有可能使公共选择的结果偏离公共目标，所设置的公共机构不能够代表公共利益，不能发挥应有的公共职能。 为防止或尽可能地减少政府机构或政府官员以牺牲公共利益而做出有利于自身最优福利实现的公共选择，有必要形成一种机制、采用一种手段对政府的公共选择以及运行中资源的耗费、公共选择的运行效果等进行确认、计量和报告，使政府行为和政府目标受制于国家和公众利益，便于公众监督和评价，进而最大限度地缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧，使政府职能和目标以及政府的公共选择达到帕累托最优。而对政府机构及人员的工作绩效按照经济性、效果性、效益性的标准进行评价、监督的政府绩效审计，无疑是一种有效的约束机制。通过这种约束机制，可以使具有自利性的政府及公务人员以社会福利最大化的目标为导向；也可以有效克服现有民主体制带来的因投票方式和信息成本的不对称、不透明所致的决策结果偏离，提高公共物品的供给效率。正是这种对政府及公务人员自利性的约束机制的需求，成为政府绩效审计发展的经济学理论基础。
