公正的财政活动就是要保证每个人对于公共收支活动的权力与义务的平等性，要求不同利益群体受益和受损的程度必须是可见的和合法的。为此，公共财政管理必须构建起一套公开的、透明的、可参与、可纠错的监督控制机制，它必须贯穿于整个公共资金决策和执行的全过程。现代预算制度、政府会计制度和审计制度是其中最重要的三大基本制度。预算制度保证公共收支（特别是公共支出）决策的合理性和合法性，会计制度保障公共收支活动过程信息的可追溯性，而审计则是通过检查会计信息的真实性来保证公共收支活动的执行与预算决策的要求相符。因此，审计的第一要义就是审查各种收支活动的合法性和合规性，这里的前提是在审计之前，必须有一个公正合法的预算安排。而这样的预算，无论从政治程序上还是从编制技术上都需要一个相当的时间周期。亚洲开发银行编著的《政府支出管理》一书认为：“一般来说，在预算提交立法机构的最后期限之前六个月开始编制，对发展中国家是合适的。”然而应急财政资金却由于其不同于常规财政资金的应急性特点，注定不可能有周密充分的事前安排和常规程序的审查监控。这就对作为事后监督的审计提出了重大挑战。 一、应急财政资金的特点 （一）资金到位时间紧迫 应急财政资金作为对突发性灾难事件的响应，而对各种突发灾难造成的危害和后续的影响是很难在短时间内核查清楚的。这就决定了对应急财政资金的使用不可能有一个较为完善周密的事前预算安排。而出于人道主义的考虑，救急资金必须迅速及时到位，并且对资金安排的标准都比较宽松。这就给事后的审计监督带来了困难：一是由于事前的资金安排本身就可能存在不合理，会产生在合法性和合理性之间审计标准的两难选择。二是资金迅速到位拨付分发造成资金使用过程中的会计信息记录不全。 （二）资金重巨大且来源渠道多 突发性重大事件，特别是波及面大，造成公众重大生命财产损失的事件，往往会得到大量的资金援助，并且来源渠道众多。如2008年5月12日的汶川大地震，截至6月23日12时，全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计524178亿元，实际到账款物510178亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计179112亿元。这也是建国以来社会最大规模的捐款活动。同时，为了灾区的抗震救灾工作，中央对灾区的拨款力度和速度都是空前的。截至上述时间，各级政府共投入抗震救灾资金543213亿元，其中中央财政投入496101亿元，地方财政投入47112亿元。资金数量大带来的审计工作量就大；来源渠道多涉及的审计权力分配和审计标准选择就更加复杂。 （三）资金的专用性强 应急资金虽然不能做到事前周密的计划，但却都是有明确的政策目标和援助指向的。因此各种款项的使用基本上都是有具体用途的，一般都要求专款专用。但是由于信息沟通渠道不畅和信息不对称等原因，必然会造成资金在被救助对象的分配上出现不公。如在地震等自然灾害的突发事件中，导致有的灾区救灾物资相对存量较多，而有的地区则出现短缺和不足的现象，进而造成了资金物资损失浪费和效益发挥不佳的状况，不能将最急需的物资资金送到最急需的地方和应救助的群体手中，从而延缓和影响应急款物管理使用的科学决策、有效管理和合理公正地分配。这也使事后的监督在坚持资金的专用性和对资金分配可适当调整规则的审计准则选择带来一定的难度。 （四）资金涉及多个管理单位 应急财政资金从来源看，有政府财政资金，其中又分为中央财政资金和地方财政财政资金，地方财政资金又可分为事发地省级财政资金和其他兄弟省市财政的援助资金。此外还有大量来源更加复杂的社会捐赠资金。对这些资金的管理，涉及到与来源相关的资金拨付管理机构有：各级财政部门以及上级财政的派出机构、各种捐赠款物的募集机构和对其进行集中的民政部门。从资金的使用来看：涉及到应对灾难的各职能机构，如民政、医疗卫生、教育、城建等等。从对应急资金使用的监督来看：又涉及各拨付资金的财政部门及其派出机构、各级审计机构和上级审计的派出机构、对各种救济性款物进行管理的民政机构以及由捐赠人指定的中介会计机构等。这种多头管理应急资金的格局，一是会造成事发地对救灾资金底数不清，造成部分项目资金过剩而另一些项目资金不足，进而影响应急资金的使用效果。二是会造成对资金使用的审计监督责任不清，有的资金，财政、民政和审计部门都在审计监控；而有的资金却没有人去审计监控，造成巨大的舞弊漏洞。 二、汶川大地震中救灾资金审计概况 （一）救灾款物审计的特点 1、事中审计即过程审计为主。此次审计采取“跟踪审计”模式，在四川成立一个类似前线指挥部的协调机构。审计署成都特派办抽调30余人，组成若干审计小组进驻四川省民政厅、红十字会等负责救灾款物的单位。与此同时，四川省派出相应规模的审计力量，进驻被审计单位。国家审计署审计长刘家义赴成都召集审计署成都特派办和四川省审计厅有关人员，专题研讨汶川地震救灾款物审计方案。跟踪审计新模式是按照中纪委等5部门下发的“关于加强对救灾款物监管的通知”内容规定，审计部门要提前介入审计工作，关口前移。审计署要每月向社会公布救灾款物使用的情况，审计结束后，要向社会公布最终的审计结果公告。
