解决效益审计评价标准问题的基本思路

      效益审计的评价标准问题始终是困扰效益审计开展的一个重要问题。本文拟对效益审计评价标准问题的症结做出分析，进而提出解决效益审计评价标准问题的基本思路，并在此基础上对效益审计评价标准的选取进行论述。

      一、效益审计评价标准问题的症结

      效益审计评价的理想状态是资源投入与产生效果对比，产生效果大于资源投入则产生效益。但对于非营利性组织而言，其资源投入与产生效果在计量上具有非对称性，并非单一货币所能计量，而且这种非对称性使其资源投入与产生效果无法直接对比。比如环保经费，投入的是资金，要达到的效果是更多的蓝天；教育经费，投入的是资金，要达到的效果是培养出人才；卫生经费，投入的是资金，要达到的效果是健康程度的提高。这是非营利性组织效益审计评价标准难以确立的症结所在。与企业不同，非营利性组织资源利用目标具有多样性，并且这种多样性决定其效果目标不可能进行单一的货币计量，其效益评价不可能像企业那样建立单一的以货币为单位的评价指标，因而不可能仅用货币计量比较资源投入与产生效果，只能在资源利用目标多样性、效果实现计量方式多元化这一前提下，考虑非营利性组织的效益评价问题。

      二、科学划分效益审计类型有助于效益审计评价标准问题的解决

      效益审计类型多样，其评价标准问题不宜笼统而论。科学划分效益审计类型有助于效益审计评价标准问题的解决。我国目前开展的效益审计，大致包括以下几种类型，即预算执行效益审计、专项资金效益审计、建设项目效益审计、企业效益审计。本文以单位或项目为纵，以营利或非营利为横划分效益审计类型（如表1所示），并加以分析。

      

      （一）非营利性单位、项目的效益审计

      1、目前的预算执行效益审计是一种非营利性组织效益审计，是对其预算资金取得效益情况的审计。这类资金的目标往往比较复杂、多元。比如高等学校预算资金，其目标既包括教学、科研、社会服务等教育目标的实现，也包括学校稳定、校园和谐等政治目标的实现。因此，对这类资金效益情况的评价往往存在着较多困难。资金越是综合，目标越是多元，效益评价越是困难。

      2、目前的专项资金效益审计是一种非营利性项目效益审计。这类资金的目标一般比较清晰、单一，往往是为实现某一专门目标而设立的，而且对其目标有着清晰的表述。因此，对这类资金效益情况进行评价具有较强的可行性和可操作性。

      （二）营利性单位、项目的效益审计

      主要是指企业效益审计。企业效益评价有着不同于非营利性组织效益评价的特点，对此，本文不予涉及。

      三，解决效益审计评价标准问题的基本思路

      分析非营利性组织效益的实现过程，不难发现，影响效益实现至少包括如下三种因素：一是投入资源利用效率（资源利用程度），即投入的资源是否被充分利用，有无闲置；二是投入资源产出效率（产出实现程度），即产出是否有效实现，产出过程是否有效率；三是投入资源产出效果（目标实现程度），即投入资源最终是否产生效果，目标是否实现，产出不等于完全实现目标。因此，非营利性组织效益审计评价可分为以下三个层次：

      （一）投入资源利用效率（资源利用程度）评价

      这是判断投入的资源是否被充分利用的重要标准。投入的资源被充分利用也未必能取得预期效果，但投入的资源未能被充分利用，则必然存在资源闲置，造成效益损失。这是评价资源效益情况的一个基本点，具有较强的可操作性。如某中小学绩效审计报告提到，“部分固定资产未到报废年限就处于闲置状态，未达到物尽其用，财尽其功的效果。由于电脑安装了硬盘保护装置，对电脑内存容量的要求较高，造成原先使用的联想品牌等电脑共计208台目前处于闲置状态。”同时，还提到，“自行采购项目预算编制不够科学、结余较大，当年自行采购完成率较低，存在资金沉淀现象。N所中小学采购项目资金结存1121万元，结存率16.5%”。这是固定资产和资金闲置的一个例子。

      （二）投入资源的产出效率（产出实现程度）评价

      非营利性单位的产出效率由于计量的非对称无法采用货币直接计量和比较，一般可以采取与同类事项进行横向相比或纵向相比或与标准、定额相比的办法。如绿化经费，在绿化效果一致的前提下，某公园2008年绿地养护费7.7元／平方米（即投入7.7元，获得1平方米绿地的产出），而该地公园绿地养护费平均水平为4.6元／平方米、最低为2.9元／平方米。对比清楚地显示了其效率情况较低。

      （三）投入资源的产出效果（目标实现程度）评价

      投入资源的产出效果的评价，往往需要与计划、目标、预期、可行性研究等进行比照。如某大学城绩效审计报告提到，“由于大学城处于初创阶段，办学需有一个逐步发展的过程，目前与《总体方案》等有关文件提出的目标要求还有一定差距”、“办学规模与原设计方案要求存在一定差距”。同时，审计发现，“管理体制松散，未形成规模效应。”“陷入原《总体方案》所规避的‘小而全’的格局。”又如某污水处理厂效益审计提到，“从效果上看，该项目的实施基本达到了设计要求，起到了治理海域环境污染的作用。但是，该项目仍然存在一些影响治理污染效果的问题，而且有些问题还比较突出，比如截污不够彻底，有的暗渠仍然雨污混流；部分设施闲置不用，影响污水处理效果。另外，排放管扩散区未安装也会影响污水净化效果。”这些都是与原计划和预期相比，对其效果、目标实现程度的评价。