基于科学发展观的政府审计问责机制的构建

      （一）塑造问责文化，实现审计问责的软性控制问责文化建设是问责制的灵魂。作为柔性机制，问责文化对于强化官员的责任感和自律意识，弥补刚性问责制度的“盲区”，造就公民意识等方面具有重要作用。科学发展观的核心是以人为本，问责文化也是建立在人本主义基础之上的。首先，行政人员应破除“官本位”思想，树立“以民为本”的理念。中国传统的“官本位”思想导致政府及其行政人员在行政过程中容易缺乏“服务精神”而忽视人民的利益。政府的权力来源于人民，“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规，还是法令，所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众利益为标准来衡量是否负责（库珀，2001）”。其次，广大人民要增强问责意识。公民应该意识到自己是政治和经济生活的主体，而非“臣民”，要树立“权利”意识，自身的正当权利不容侵犯。美国政治学家范伯格所认为，权利是人们能够用来维护自己的东西，当人们所应有的权利得不到时，所做出的适当的反应是义愤；当权利及时被赋予时，也无须因此而感恩，因为它只不过是人们自己的东西，或他所应得到的东西。只有当行政人员有了责任意识，广大人民有了问责意识，审计问责才能更为有效地实施。

      （二）发展问责主体，建立协调的问责网络科学发展观强调全面合作和协调发展。政府审计本质上并不试图解决有关当事人的个人责任问题，当前以行政问责为核心的同体问责在问责力量、力度和效果方面均存在很大缺陷，所以多元主体参与的广义审计问责才是最能体现问责内涵的一种制度配置。在实践中，应根据审计结果的严重程度和各主体的职责权限来合理选择问责主体。各问责主体在工作中应加强沟通和协调，建立联席会议制度，建立稳定的沟通和案件移送机制，形成全面的审计问责网络，可以用“审计问责主体网络图”来描述，该图反映了问责的先后次序和层次。如（图1）所示，审计机关处于问责网络的中心。我国的政府审计属于行政型审计模式，审计机关有一定的处理处罚权。审计机关对审计发现的问题，应向政府和人大报告，提出制定和完善有关政策法规、宏观调控措施的建议；对违反国家规定的财务收支行为，可在法定职权范围内作出审计决定或向有关主管机关提出处理、处罚意见。超出审计机关处理处罚权的，不严重的交上级行政主管部门处理；不太严重的，交纪检部门和行政管理部门共同处理；对于重大问题，应由人大行使相关的调查权和任免权，触犯法律的应移交司法部门。新闻媒体和社会公众没有处理处罚权，主要是通过信息披露和制造舆论来引起相关权力部门的注意，促使问题的解决和公共意志的实现。从近几年我国审计信息公开后引发的社会反响来看，舆论在推动政府干部问责方面发挥了积极的作用。

      

      图1 审计问责主体网络图

      （三）细化问责客体，强化对个人责任的追究科学发展观强调以人为本。政府审计工作的开展必须以高素质的审计队伍为基础，对审计发现的问题也要追查到具体的个人。如财政财务收支审计中发现的巨额违法违规行为，固定资产投资审计中发现的高估冒算行为等，虽然形式上带有组织性、系统性，但其决策者、和实施者是具体的个人（曹士新，2008）。建立健全政府审计问责机制，不能笼统地归责于相关部门和单位，必须将问责对象具体化，在追究单位集体责任的同时，强调对个人责任的追究。在审计工作中，必须突出审计重点，将调查工作做细做实，充分掌握审计证据，在此基础上进行客观分析评价，将责任归集到具体的责任人，根据责任的性质和大小，交由不同的问责主体进行处理和处罚，确保所有相关责任人都按照各自应承担的责任受到追究。

      （四）加深问责程度，强调对后果问责科学发展观把发展作为第一要义。为了真正发挥政府审计问责的作用，促进社会持续稳定发展，要本着实质重于形式的原则，实现从对行为问责向对后果问责的转变。行为问责与后果问责之间存在一种递进关系，行为问责是追究责任的一种快速反应，而后果问责是从长远、宏观的角度出发，对问题的本质问责。要使政府审计问责触及要害，就应当透过问题的现象看到事物的本质，客观分析违法违规行为的影响及危害，使每个问责对象都能触及灵魂，及时改正。如对于通过乱收费滥发奖金补贴的行为，不能认为是简单的“乱收费”问题，而要从大局着眼，将其定位为为了部门利益损害群众利益，阻碍社会和谐稳定的行为，使相关责任方明白其中的利害关系，真正起到威慑作用。

      （五）完善问责程序，提升问责的效能政府审计问责程序的公正性必然影响问责结果的公正性，建立和完善科学的问责程序是树立和落实科学发展观的重要实践形式。要完善政府审计问责制，关键是要建立起一整套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序，以提高问责的效能。具体实施上应包括以下方面：(1)问责的启动。审计机关首先行使检查权，针对审计发现的问题展开问责，或者移交给行政主管部门、司法部门或人大实施问责。问责主体只能对由其任免或管辖的问责对象启动问责，不能超出职权启动问责。(2)对问责对象的调查。问责主体在问责启动后，可以依据法定职权和程序对问责对象的问责事项开展调查，调查过程中要充分听取问责对象的陈述和申辩，调查结束后应将调查结论书面告知问责对象本人和所在单位。(3)对问责对象的处理。问责主体应在合理的期限内，根据调查结果，对有可问责情形的，根据不同情况实施不同的问责方式，并告知对方复核复议申请权及期限。(4)问责决定的复核复议。问责对象不服问责决定并在规定时间内提请复核复议的，问责主体应自己或责令原调查机关或另行指令调查机关进行复核复查，在合理时间内作出复核复议决定。