审计监督制度的研究范围，包括法律基础和依据、体系设计、职能定位等诸多方面，其中界定审计管辖范围是一项非常重要的内容。 审计管辖范围主要是具体划定我国各级国家审计机关担负的审计任务和审计对象。科学有效地划分审计管辖范围，直接关系审计监督的领域、各级审计机关的工作职责和任务范围，有利于各级审计机关依照法律规定担负起相应的审计任务，正确履行审计监督职权，在国家财政经济管理事务中发挥审计监督的积极作用。 一、我国划定审计管辖范围的现状 现阶段我国各级审计管辖范围的划分，主要是依照审计署1996年发布的《审计机关管辖范围划分的暂行规定》确定的。其确定的具体原则为： 1.财政财务隶属关系原则。按照被审计单位财政财务隶属关系确定审计管辖。即财政财务隶属关系属于中央的，由审计署审计管辖；财政财务关系隶属于地方的，分别由各级地方审计机关审计管辖。 2.国有资产监督管理关系原则。被审计单位不能按照财政财务隶属关系确定审计管辖的，按照其国有资产监督管理关系确定审计管辖。即国有资产属于中央部门监督管理的，由审计署审计管辖；国有资产属于地方部门监管的，由地方审计机关审计管辖。 3.股份比例原则。国有资产占控股或主导地位的被审计单位，按照股份比例确定审计管辖范围。中央单位所占股份大于地方单位所占股份或占主导地位的，由审计署审计管辖；中央单位所占股份小于地方单位的，由占主导地位的地方审计机关审计管辖。 4.业主制和投资主体比例原则。国家建设项目（含技术改造项目），实行业主制的，审计管辖归属与业主的审计管辖一致。未实行业主制的，或中央、地方共同投资的建设项目，按照投资主体的隶属关系和投资比例确定审计管辖。 5.固定性原则。主要指国税、关税系统的审计，以及中央统贷统还或按贷款协议指定由审计署审计的外资贷援款项目，由审计署审计管辖。 6.特殊指定原则。上级审计机关管辖的审计事项，可以授权下级审计机关审计；下级审计机关管辖范围的重大审计事项，上级审计机关可以直接进行审计。 二、对现阶段审计管辖范围划定的解读及缺陷分析 审计管辖范围的以上几项主要原则，从中央政权和地方政权两大层面来解读，基本上明确了各级审计机关的任务分工和审计监督权限范围。 其一，它体现的是一种分级审计的原则。财政财务隶属关系和国有资产监督管理关系属于中央的部门、单位、企业，属于审计署的审计监督对象；财政财务隶属关系和国有资产监督管理关系属于地方政府的部门、单位、企业，分属于哪一级地方政府，就属于那一级地方审计机关的审计对象。这也同我国的政体结构相一致、相适应。 其二，它体现了审计责任与维护相对应的一级政府利益相一致的原则。无论是按照隶属关系划分，还是按照股份和投资比例划分，都反映了一个实质，即每一级审计监督维护本级政府利益的责任。具体讲，审计署的监督职责既有国家利益的宏观性，也有中央利益的实效性，更加突出的是宏观性和整体性。地方审计机关主要是以维护地方政府的实际利益为主，其宏观性和整体性相对就要弱化很多。 其三，它体现了以上级审计机关为主导的原则。属于上级审计机关管辖的审计事项，上级审计机关认为需要时就可以授权下级审计机关进行审计，而下级审计机关未经上级审计机关授权，不能超越权限审计上级审计机关管辖范围的审计事项。但是，对下级审计机关管辖范围的重大审计事项，上级审计机关可以直接进行审计。这两个方面都充分反映出审计管辖范围划定以上级审计机关为主导的重要特征。 审计署关于审计机关管辖范围的划分存在的问题、缺陷和不足突出表现在以下几个方面： 第一，被审计单位机构设置的纵深性和分布的广域性，形成诸多审计监督的缺位和空白。主要是上级审计机关审计管辖的审计对象，从中央到省、市、县的设置和分布形态，无论是审计署及其特派办，还是地方省级审计机关都难以顾及整体性的审计。突出反映在审计署管辖范围和地方省级审计机关管辖范围这两个层面：审计署管辖的审计对象具体包括中央所属的机关和企业事业单位，如国税、海关、出入境检疫、铁路、民航、烟草、通信、电力、石油石化、金融保险机构等。地方省级审计机关管辖的审计对象主要有：地税、药监，质检、公安交警、工商企业、大专院校、新华书店等。尽管通过临时授权或统一组织审计的形式，各级审计机关可以对这些审计对象实施一些必要的审计，但这毕竟只是间断性和临时性的措施，各级审计机关在未经上级审计机关授权的情况下，即便是了解、掌握了一些情况，也难以实施经常性的有效监督。由此，使这些重点部门和领域分布在地方的一些所属机构，在一定程度上成为当前重大违纪违规问题的“重灾区”，比如金融领域的挪用和骗贷案，进出口走私骗税案，截留隐瞒和挪用国税案，侵吞、私分国有资产案等等，给国家和人民财产造成巨大损失。针对这种现状，不仅需要有关方面研究这些系统体制内的监管问题，而且需要审计机关关注、研究审计监督制度方面的缺位和监督的时效性、有效性问题。 第二，多元化资本结构的现实状况，出现一些审计管辖不明确的新情况、新问题。在深化国有企业改革的进程中，单一国有股权结构的企业正在逐步减少，越来越多的企业正在以多元化资本结构的形式出现，其资本构成情况也越来越复杂，不仅是简单的中央单位和地方单位的股份，而且更多的还掺和着个人资本、民营资本以及外资资本等，甚至多家中央单位，不同省份的资本与私人、民营和外资资本交融在一起，有些可以明确区分出占控股和主导地位，有些则很难区分。针对这样一些资本构成多元化，资产监督管理关系归属多方面的新情况，这类企业由谁来审计管辖就产生了矛盾和问题，一方面造成了长期无人审计管辖，另一方面，当不同的地方政府提出进行审计的要求时，又会出现交叉或重复审计的问题。举个典型实例：新疆金新信托投资股份公司，成立初期是由中国工商银行新疆分行发起并控股，随着企业改制和发展，这部分股份转让给新疆屯河股份这家上市公司持有，而新疆屯河股份公司又是由德隆公司控股，从股份形态上看，德隆公司无疑就是金新信托的控股人，德隆公司正是利用金新信托作为融资平台，实施了大规模的融资活动，最终由于多重原因，导致企业的崩溃。实际上，金新信托是由多家企业参资入股的，从审计调查掌握的情况看，在金新信托出现问题之前的1994年，其股本结构是法人股占总股本的87.79%，个人股占12.21%。在法人股中，新疆屯河所占股份只有24.93%，而中央企业，包括石油、石化、烟草、电信、航空等和地方企业实际占有47.52%。但是由于这些国有企业股份分散，没有形成合力，并没有对金新信托实施国有股权的控股或占主导作用，以至于出现了由德隆公司控股管理并操作的局面。作为地方审计机关几次拟对金新信托公司实施审计，但都被该公司以属于民营控股的理由加以拒绝，由此，金新信托的违法经营行为始终得不到有效的监督和查处，最终出现问题，并给国家、地方政府和社会公众都造成巨大的经济损失和不良的社会影响，教训不可谓不惨痛。现阶段，这种多元化的企业资本结构已经是普遍性的现象，并且很难简单以财务隶属关系和资产隶属关系作为审计范围和对象的划分标准，这也就造成必然性的审计监督的“盲区”，审计机关监督国有资产的安全和有效无法全面充分体现。
