财政是政府履行职能的物质基础，是国家安全和社会稳定的重要保证。财政监督是指具有财政监督权的主体依照法定程序对国家财政收支活动的合法性所进行的检查与监督。我国目前实行的是以财政机关监督为主，国家权力机关监督、审计监督和社会中介机构监督相配合的多头监督体制。不同的监督主体，其监督的对象和范围均不相同。其中国家审计是特别针对国家公共财政进行的一种监督方式。国家审计是指由国家法律确认的，向纳税人负责的，由独立机构和职业人员审查国家成本核算和国家实现公共财政效能的一种国家监督。 1 国家审计的宪法地位 国家审计是民主与法治的产物，也是推动民主与法治的工具。其理论渊源是孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出的，权力本身具有诱惑性、腐蚀性、扩张性等负面特性，所以一切有权力的人都容易滥用权力，为防止权力的滥用与腐败就需要对权力进行监督。国家审计就是在法律框架下对政府及公营事业运用公共资金的真实、合法和效益进行监督的一项专业活动。1971年最高国际审计组织发布了《利马宣言》，其中规定：“最高审计组织的建立及其独立性的程度应在宪法中加以规定；最高审计组织成员的任免方法取决于各国的宪法规定；最高审计组织的基本职权应列入宪法，其细节由立法机关制定。”这是首次在国际法文件中确认了国家审计应有的宪法地位。之后，许多国家的宪法都对审计作出了相应的规定。1947年5月3日施行的日本国《宪法》第19条规定：“国家的收支决算，每年均须经会计检察院审查。”印度尼西亚共和国《宪法》也规定：“成立一个财政检查机构，以审查、审计、结算所有属于国家财政方面的账目。”我国1982年颁布的《中华人民共和国宪法》中对此作了明确规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依据法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明我国实行的审计监督，是一种宪法制度，是一种宪法监督。另外，西班牙、德国、奥地利、马来西亚等许多国家都用宪法规定了本国实行国家审计监督的宪法制度。 2 国家审计的宪政基础 2.1 人民主权 人民主权思想归根结底是“一切权力属于人民”，权力最终来源于人民，国家权力作为一项权力，来源于人民，应当为人民服务，接受人民的监督，这一思想构成了国家审计的基本理念。 国家审计是人民赋予国家机关的一项权力。其最终目的在于监督那些受人民委托经营公共财产的机构或人员，在经营过程中的行为是否符合法律规定，是否经济且效益地履行了职责，是否体现了公共利益；如果没有，则要承担相应的受托经济责任。所谓公共受托责任是指通过宪法和法律赋予的、政府必须承担的、向社会公众及服务对象提供公共物品、实现公共利益、创造公共价值、管理公共领域的责任。国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理公共财产，就必须要由政府审计机关对其公共受托责任的履行情况进行审计，以保证其效益履行。在我国，人民是国家的主人，社会主义国家的一切财富归人民所有，但并不等于人民亲自去经营管理，而是将属于人民的公共财产，通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理，各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托管理者去经营管理，从而实现财产所有权与经营管理权的分离，保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任。各级政府机构和官员在受托管理属于全民所有的公共资金和资源的同时，就应当受到严格的经济责任制度的约束，而国家审计就是用来监督政府受托经济责任履行情况的一种约束性制度。现代民主国家从宪法和法律上确认国家审计监督权，其目的在于更好地体现人民意志和利益，从而维护人民权利的实现。 2.2 权力制约 权力制约制度是民主宪政的重要内容之一，它来源于对公共权力无限扩张性的深刻认识。公共权力具有扩张性的特点，不加限制的公共权力必然会侵害公民权利和公共利益。因此，出于对公民权利和公共利益保护的考量，政府权力必须受到必要的控制。从权力的性质看，绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。权力制约理论为国家审计监督权的产生奠定了强有力的理论基础。 “就宪政体制之下审计制度的成因而言，审计制度是宪政体制下权力制约制度的重要方面。”国家审计是一种国家权力，是国家意志和国家管理需要的产物。作为一项专门的监督权，它发挥着监督国家公共财政是否正当合理运行的重要职责。现代社会权力腐败行为的主要表现是经济上的违法违纪、决策失误等，如果仅靠单一部门，如纪检、监察、组织等部门的独立监督，很难把问题查清，尤其是对经济权力的监督，更需要审计监督。将审计、纪检、监察、司法等部门的监督力量联合起来，更有利于实现权力监督。此外，由于国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门，便于发现普遍性和规律性的问题，可以从宏观角度提出改进制度和完善政策的建议，实施对权力的监督。 2.3 法治 法治是民主制度得以建立和实施的保障，是以民主为基础，它以全体公民在法律上享有平等权利为重要特征。法治是现代国家审计发挥功能的重要保障。审计法治的意义在于，保障被审计单位的合法权益、保障国家审计的正常秩序、约束国家审计机关自身的权力。 现代政府是法治政府，政府是否依法行政是国家审计机关审计政府的重要内容，审计机关理应依法审计。各国的审计都有宪法和法律规定，宪法规定国家审计的地位和作用；同时国家审计法治化的落实，还有赖于审计方法和审计程序的规范化，两者分别从实体上和程序上具体实现了国家审计法治化。实体方面，如中国的《审计法》；英国的《财政和审计法》；美国的《预算和会计法》；德国的《联邦审计院法》；加拿大的《审计长法》；等等，这些均属于法律层次的规范性文件，都成为审计制度的建构依据。程序方面，国家审计权的行使主体在行使国家审计权的过程中要符合法律规定，包括方式方法、步骤顺序、时间要求和其他程序性规定。这些规定在现代民主法治国家中，体现为审计通知制度、回避制度、审计人员轮换制度、笔录制度、时效制度、听证制度、告知制度、等等。程序的法律正当性，既能起到维护被审计单位合法权益的作用，同时也促进了审计人员的正当行为，保护了审计人员合法权益的作用。对于国家审计而言，符合程序法规定的重要性与符合实体法的规定同样重要。因为程序的错误或违法可能导致整个国家审计机关在履行审计监督职责时行为的失误。因此，国家审计应严格遵守与审计行为相关的各项法律规定，不可违背这些法律所规定的运作规则和内容。
