一、地方政府融资平台的概念、信用类别及其作用 （一）政府融资平台的概念 为了确保各地庞大投资计划的配套资金，地方政府通行的做法是由政府行政主管部门通过划拨土地、股权、收费权等资产，包装出一个资产负债指标可达融资标准的公司，并用政府信用给予隐性担保，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，将融入的资金重点投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府将这类公司专门用于商业银行获取信贷资金，一般称之为“融资平台”。 （二）地方政府融资平台信用的种类及特点 按照投融资项目的特点和还贷来源，可划分为四类：第一类是经营性政府投资项目贷款，特征是项目自身有充足的现金流，依靠项目自身产生的现金流或借款人综合经营产生的现金流还本付息，如对政府土地储备机构、政府园区土地开发机构及其他土地开发机构发放土地开发贷款。第二类是准经营性政府投资项目贷款，特征是项目自身产生一定的经营性现金流，但不足以偿还贷款本息，仍需要政府财力作为补充的项目，如对供水、污水处理、供暖、供气、城市公共交通、城市轨道交通等项目发放的贷款。第三类是非经营性政府投资项目贷款，特征是项目本身不产生经营性现金流，贷款偿还主要依赖于政府财力的项目，如对城市综合建设、园区基础设施建设和其他城市基础设施发放的贷款。第四类是对以BOT（建设—运营—移交）、TOT（转让—运营—转让）、PPP（公私合营）等市场化方式建设、运营及融资，由运营企业承担风险，项目本身具有较强公益特征，且主要以收费收入为还款来源的，在管理上接受政府指导的项目贷款。 二、地方政府融资平台信用风险的成因 （一）融资平台自身及投融资项目的“先天不足” 地方政府融资平台的设立和投资建设项目的立项手续合法性存在一定的问题：融资平台的设立应上报审批而未上报，仅由本级政府批准；出资不实、尤其是以非货币出资的价值评估存在问题较多；在公司法人治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度也存在着不健全性等。同时，地方政府借本次投资开闸加大投资力度“大铺摊子”，采取“先上车后补票”方式，在立项、规划、征地、环评等合法性手续未齐全和项目自有资本金未落实的情况下，就仓促上马，甚至有的是不符合国家产业政策导向、不切实际的面子工程、形象工程。 （二）地方政府信息不透明，融资总量难以掌握 在当前财政预算体系下，从商业银行角度看，地方政府融资的总量或负债总量一直是个谜，因为没有专门的部门、行业对此进行统计和披露，地方政府融资平台的贷款又分散于商贸流通、土地储备、公共基础设施等多个领域，预测融资平台的还款能力非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力，这使得商业银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，商业银行发放贷款时存在着较大的盲目性和“跟风”。 （三）投融资项目的资本金不实、不足 在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不实、不足的问题，使得商业银行的贷款风险明显加大，主要现象有：有的要求不法中介代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资，有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金，有的投融资平台会通过委托商业银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款。 （四）信用承贷主体与资金实际使用者间的移位 在实际操作中，贷款通常是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上脱离借款人监控，但其所融资金的使用主体往往又是地方政府相关部门，导致承贷主体与资金使用主体的不一致，不利于商业银行的风险控制，以及对信贷资金流向的监控等。 （五）信用的风险防范措施脆弱 目前地方政府融资平台信用在用信的方式多以土地使用权抵押、项目收费权质押、政府融资平台间的相互担保为主要形式，有的还因“信贷竞争白热化”以政府信用为保证采用了信用方式。而商业银行要实现担保权力，却时有力不从心之感，具体的讲：地方政府向商业银行出具各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政部门的出具还本付息承诺函，但这种做法在法律上还是存有瑕疵的，并且由于经济收缩，税收等财政性收入大大减少，各项支出大幅增加，用地方财政收入担保还贷的风险明显增大。同时，对于还款的财政资金，商业银行难以对其形成有效的约束和监管，担保方式往往落不到实处。项目收费权质押的收费大多属于地方财政收入，要纳入政府财政预算，一般都在地方财政部门设有专户，不能直接进入银行的质押账户。而且，这些项目收费权大部分都是政府垄断的权利，不能转让，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上是悬空的。 （六）商业银行流动性风险加大 地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。当前固定资产投资持续增长，相应的商业银行的中长期贷款也在快速膨胀，中长期贷款的占比过高，加大了商业银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题更加突出。在我国商业银行逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下，商业银行潜在的信用风险和流动性风险加大。
