现行体制制约与审计法律限定 由于审计法对经济责任审计规定得过于原则，又有审计管辖范围的约定，导致经济责任审计的覆盖面不大，权力运行监督不全，审计的应有作用不够等，主要表现在以下几个方面： 现行体制导致了长期“条块”关系。由于历史因素的形成和固有的领导体制，在县域内长期存在着一种“条块分离”的行政和事务关系，如金融、税务、电力、通讯、烟草、盐业等。近些年来随着经济体制和机构改革，一些部门的权力上划，致使“条块”比率进一步拉开。这些部门的主要领导都属于县级以下领导干部，与县直部门和乡镇领导处于同一级别。同时，“条条”部门肩负两种责任，一方面要对上一级主管机关负责，另一方面要对所在区域的经济社会发展服务负责，与地方发展有着千丝万缕的联系，也承担着相应责任。在这些部门中，有的党务关系仍然归地方管辖，履行着相应责任。但是，由于国家的有关规定约定了与县级有直属关系的部门领导才能实施经济责任审计，而“条条”部门的领导干部却被排除在经济责任审计之外，使审计监督不能全覆盖，导致经济责任审计的影响力不全面，也彰显出审计法律和国家规定在经济责任审计上的规定欠缺。 内部审计缺乏应有的法律效力。近些年来，县域内的“条条”部门主要领导调任、转任、轮岗、免职、退休的频率不断增大。在这些部门主要领导的调整中，作为上级主管部门，有的仅是一纸行政决定，有的虽然意识到在干部调整中经济责任和权力运行监督制约的重要性，但基本没有委托审计机关进行审计，充其量利用内审走形式似的进行审计。从基层实践看，经济责任审计的实施，审计机关可以委托社会审计组织去进行，但必须由审计机关出具和提交审计结果报告，才具有法律效力。审计法律、法规、国家有关规定和五部委的相关文件，均没有明确内审行使经济责任审计的职权。假如“条条”部门的内审报告作为使用干部的依据，不知其法律效力如何界定。当前，县级领导普遍实施经济责任审计，省部级也在探索中，而“条条”部门自下而上却在审计监督之外，其与发展趋势不符。 职级划分繁琐了审计实施程序。中央“两办”暂行规定把审判机关、检察机关作为县级直属机构，其主要领导纳入任期经济责任审计。但是，从现行机构职能定位，其领导干部的职级划分，审判机关、检察机关的主要领导属于副县级层次，与县级以下党政领导干部的划分存在矛盾。按审计职权划分，基层审计机关是无权直接进行审计的。因此，在对县级“两院”主要领导的经济责任审计中，要么由上一级审计机关直接审计，要么由上一级组织部门委托县级组织部门再委托审计部门实施审计，再层层上报审计结果报告。如此过程，既增加了审计成本，又繁琐了审计程序，还影响到审计成果利用，已经到了需要认真对待的地步。当初中央“两办”暂行规定的初衷是规范刚刚兴起的经济责任审计。之所以是“暂行”，就是视情况发展再进行完善，谁曾想一暂行就是十余年，并一直作为执法的“有关规定”，这一现象也应该认真检讨了。 审计管辖成为不可逾越的障碍。经济责任审计纳入法制轨道，与现在乃至今后开展的各类审计具有同等重要位置，而且在制约监督权力运行方面凸显着更重要的作用。但是，经济责任审计同样受到审计法审计管辖法条的制约而不能扩大审计覆盖面，体现着此项审计的不公平。同时，不少“条条”部门与地方难以划清财政财务关系，有的向地方缴税，有的使用公共财政资金，还有的政府给予投资进行建设，其领导承担着相应经济责任，正是审计管辖的限制，这些经济责任难以进行鉴别。同样作为执法的地方审判、检察机关因“条条”部门领导犯罪而受管辖限制不去处理，岂不弱化法律权威。当前不少同志热议审计管理体制改革，其实审计管辖问题不解决，有些改革不会达到应有预期。 经济责任审计的应对措施完善 经济责任审计既是一种执法行为，又是一项长期任务，备受社会关注，扩大覆盖面是大势所趋。当前在审计法尚不能近期修改，法律还有欠缺，各地情况又不尽相同的情况下，为发挥经济责任审计的效能和达到应有预期，需要自上而下采取和完善应对措施。笔者认为，应从以下几个方面入手： 尽快出台经济责任审计法规。审计法修正已有四年，而配套的经济责任审计条例或准则却迟迟没有出台，这也说明经济责任审计不同于其他审计，独具着一定的复杂性。在出台经济责任审计条例时，要充分考虑审计对象的覆盖面，增强针对性，尽可能地减少审计盲区，把“条条”部门的主要领导自下而上纳入审计监督的对象，并尽量突出可操作性，使经济责任审计保持应有的全面性、重点性和公平性。 制定完善新的国家有关规定。中央“两办”的暂行规定已经实施了十多年，有些情况已发生了明显变化，需要做出必要的完善和修改。况且审计法明确规定“审计机关按照国家有关规定”才能实施经济责任审计，而新形势下亟须国家制定一部新的、适应审计需求的“有关规定”。建议尽快修订完善或制定新的经济责任审计的规定或暂行规定，把应纳入审计监督的全部对象明确起来，以利于审计机关在有法可依的基础上有章可循。同时，要明确各级审计机关在经济责任审计中的权属，执行审计的职别，确保审计机关更好地根据国家有关规定履行经济责任审计职能。 扩大地方组织部门委托权力。经济责任审计作为一种受托审计，不仅要接受组织部门的委托，而且还要受审计管辖的制约。在新的形势下，要扩大经济责任审计的覆盖面，就要赋予扩大组织部门的委托权力。既要根据干部管理、监督工作的需要和党委、政府的意见，又要根据政府投资或使用公共财政资金的“条条”部门执行情况，由组织部门不受审计管辖限定，委托审计部门实施审计。只有扩大组织部门的委托权，才能有效扩大经济责任审计覆盖面。通过扩大审计的有效覆盖，既能对被审计领导干部的经济责任进行鉴证，又能对被审计领导干部负责，促进加强内部管理和强化自身廉政建设，其实也是对上级主管部门的一种负责行为。
