试析审计机关中的IT决策权分配

      一、引言

      当一项事物对社会产生重要影响时，与其相关的权力就会引起广泛关注，如战乱时期的军事权和农业社会的土地权。当今社会正处于工业化转向信息化的过渡阶段，作为信息化社会的核心因素，IT开始逐渐成为社会正常运转的基础，因而与IT相关的权力也开始受到人们的关注。在这些与IT相关的权力中，最主要的就是与决策相关的权力，即IT决策权，因而在当前的IT治理研究中，围绕IT决策权进行研究成为一个重要的方向。

      对于当前的审计行业而言，IT已经逐渐融入审计，成为审计机关正常运转的基础之一，也成为影响审计发展的关键力量之一。随着IT重要性的增长，相关人员开始关注计算机审计机构和人员的职能、定位、分配以及分工等问题（彭建平，2005；赵辉，2006），这些虽然还只是对IT决策权分配研究的萌芽，但表明IT决策权在审计机关中开始受到关注。在一个审计机关中，不同时期IT决策权存在着不同的分配方式，进而会产生不同的结果。那么影响IT决策权分配的本质因素是什么？IT决策权如何分配比较合理？IT决策权的变动又存在什么规律？这些问题正是本文尝试讨论的主题。

      二、审计机关中的IT相关者及其决策倾向

      （一）三个主要的IT相关者

      讨论IT决策权首先要识别与决策相关的人员或组织，相关文献大都称其为“利益相关者”。笔者认为审计机关中相关人员参与IT决策时，虽然存在利益因素，但并不仅仅只是利益关系，因此本文使用“IT相关者”来进行讨论。

      在当前的审计机关中，IT影响着不同层次的部门和个人，存在着众多的IT相关者。从组织层面划分，主要有高级管理层、IT部门和审计业务部门。审计机关属于政府部门，为行政首长负责制，因而正、副行政首长构成一个审计机关的高级管理层。作为审计机关的主要负责人，高级管理层主要关注IT对所在审计机关带来的整体贡献，而且这种贡献是综合层面的，并不仅仅局限于IT方面。在审计机关中，大多设立了信息中心等IT部门，人员组成以IT专业人员为主。作为信息化建设的职能部门，IT部门主要关注IT对所在审计机关的整体贡献，但一般仅局限于IT方面。审计业务部门完成审计机关的核心业务，执行具体的审计项目。由于目前审计主要以项目方式组织实施，因此审计业务部门主要关注短期的项目利益，也就是IT在具体项目中作用的发挥。

      （二）IT相关者的决策倾向

      审计机关在进行IT决策时，受到不同方面因素的影响。首先，审计机关作为政府组成部门，需要为政策的制定与落实服务；其次，IT具有一定的自然科学属性，因而需要遵循自然规律；第三，对于审计机关来说，审计是其核心业务，IT应该为这一核心业务服务。由于角色和地位的不同，在IT决策过程中，三个IT相关者会形成不同的决策倾向，一般来说，高级管理层会形成政策导向，IT部门会形成技术导向，审计业务部门会形成业务导向。三个IT相关者之间关系及其决策倾向如图1所示。

      

      图1 IT相关者及其决策倾向

      

      图2 单项IT决策权的七种分配方式

      （三）影响IT决策的其他因素

      当审计机关规模较小时，三个IT相关者形成的三角形较小，三个顶点之间的绝对距离较近，高级管理层、IT部门和审计业务部门之间的观点容易协调一致。但当审计机关较大时，三个顶点互相远离，职能上比较独立，相互间的观点冲突会逐渐凸显。这也是为什么审计机关规模越大，IT应用中矛盾冲突会越多，IT决策越复杂的原因。

      在三个IT相关者中，IT部门在组织地位上与审计业务部门相同，同属于二级部门，但由于审计机关未设立首席信息官(Chief Information Officer，CIO)职位，IT部门隐性地承担了部分CIO的责任，因此在组织职能上又与高级管理层在同一层次。IT部门这种组织地位与组织职能上的差异，加剧了审计机关中IT决策的复杂性。

      三、审计机关中单项IT决策权的七种分配方式

      在IT决策权的分配上，彼得·维尔和珍妮·罗斯(2005)提出了业务君主制、IT君主制、封建制、联邦制、IT双寡头制和无政府制等六种IT决策原型①，审计机关中的单项IT决策权分配基本可以依据这些原型进行分析。在一个具体的单项IT决策上，由于高级管理层、IT部门和审计业务部门三者的影响程度不同，形成了七种比较典型的决策权分配方式，如图2所示。

      1.业务君主制。在图2中的A点，IT决策由高级管理层单独做出，不受IT部门和审计业务部门的影响，属于业务君主制。我国的审计机关实行行政首长负责制，为科层制管理，因此高级管理层理论上可以具有全部的IT决策权，但由于IT决策对IT知识要求较高，因此这种决策方式在实际中应用较少，主要出现在高级管理层具有较强IT能力的审计机关，或者是高级管理层非常熟悉的IT事项上。

      2.T字形IT双寡头制。在图2中的B点，IT决策同时受到高级管理层和IT部门影响，这实际上是“T”字形IT双寡头制，高级管理层是一“横”，IT部门是一“竖”。高级管理层具有宏观决策能力，IT部门了解相关IT知识，因此对于未设置CIO职位的审计机关来说，这种决策方式是一种有益的平衡，由高级管理层和IT部门负责人共同做出本应由CIO做出的决策，因而在当前的审计机关中较为常见。