1.审计公开制度体系建设的总体设计。科学的审计公开制度体系，从结构上至少应当具有两个方面的特征：一是制度体系本身具有整体性、完整性和层次性。审计公开制度体系应由宏观层面、中观层面、微观层面三个层面的制度组成。其中：宏观层面和中观层面主要表现为国家的法律、法规、部门规章、政府规章或规范性文件，是审计机关实施审计公开的法律依据；微观层面主要表现为审计机关内部的规章制度，是审计机关实施审计公开的操作规范，其功能是保障审计机关在法律法规规定的框架之下，按照法定的职责、法定的要求和法定的程序，规范实施审计公开。对宏观层面的问题，即对国家政府信息公开立法等法律法规的制定和完善，要积极呼吁、推动国家运用各种资源予以解决；对中观层面的问题，即对地方的有关信息公开立法，可以积极提出相关的建议，把审计公开纳入有关地方性法规、政府规章和规范性文件当中；对微观层面的问题，即审计机关信息公开内部规章制度的建设，要加快相应的制度建设步伐。二是单项制度与总体制度之间具有衔接性，单项制度与单项制度之间具有互补性。同时，审计公开制度体系的建设应当分阶段推进，坚持三个“适应”：一是与整个国家的民主法治进程相适应，既不能滞后，也不能过于超前；二是与审计工作的发展进程和职能作用发挥相适应；三是与政府信息公开工作的总体目标相适应。 (1)推动宏观层面的信息公开立法及相关制度建设。这里所指宏观层面的信息公开立法及相关制度建设，是针对国家层面而言。对宏观层面的信息公开立法及相关制度建设，审计机关可以积极呼吁并提供相应的参考意见。本文认为，对宏观层面的制度建设应当在以下方面予以加强： ①推动信息公开和其他相关领域的立法。在《审计法》、《审计法实施条例》、《政府信息公开条例》、《审计机关公布审计结果准则》的再次修订中，应明确审计公开的范围，细化审计公开的内容，对审计公开的责任和不予公开的救济途径等方面，作出强制性规定，以保障审计公开的合法性、连续性、稳定性。同时，审计署、国家保密局应考虑对《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》进行修订完善，以适应审计公开发展的要求，使审计机关正确处理好审计公开与审计保密的关系，在保守国家秘密、商业秘密等方面做到有法可依、有章可循。 ②推动影响“三安全一稳定”信息的界定。由于审计机关掌握的部分信息比较敏感，公开后可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，因此，对这些信息的范围、影响“三安全一稳定”的途径及其表现等方面要进行深入研究，制定相应的界定标准，并以法律、法规、规章的形式确定下来，为审计公开依法、安全有序进行提供保障。参考国内外经验，以下几方面的审计信息原则上不应公开：一是公开后影响国防、安全、外交利益等与国家安全相关的审计信息，不应公开；二是对涉嫌重大经济问题或涉嫌经济犯罪案件线索，公开后会干扰或阻碍行政执法、刑事侦查、法院审判活动的审计信息，不应公开；三是有关行政机关内部运转情况的审计信息，公开后可能会影响行政机关正常的工作运转，不利于行政机关行使公共管理职能的，不应公开；四是涉及信息系统安全控制、系统漏洞等技术细节的审计信息，不应公开；五是被国家的相关法律或规定禁止公开披露的信息，如重要的金融政策动态、国家重要产品的财务数据、经济责任审计中重要个人信息，以及其他暂时不能公开或公开后可能引发社会不安定的信息，不应公开。 ③推动建立政府信息公开后的纠错制度。推行政府信息公开的一个重要目标，是提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。但如果行政机关公开的信息不真实，或者与审计机关等监督部门公开的信息不一致甚至前后矛盾，反而会降低政府的可信度和公信力。因此，在国家政府信息公开立法中，应当建立相应的政府信息公开后的纠错制度。重点是明确审计机关等监督部门应当对相关行政机关公开的政府信息保持持续关注，对发现其公开的不实信息，提请政府信息公开主管部门进行协调，要求相关行政机关对公开的不实信息进行纠正。 ④着力推动审计问责，使审计问责与政府问责制度有序衔接。解决审计公开而不能问责，进而有损于政府的社会责任形象，并对审计公开本身造成伤害这一问题，应当制定与中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》相衔接的审计问责制度。重点是对责任的界定、问责的范围、问责的对象、问责的方式等进行制度安排。同时，推动国家层面与审计公开和审计问责相关的体制、机制和制度建设。只有制度非常完善，责任非常明确，才能有效实施审计问责，从根本上防止决策失误、权力失控、行为失范。 (2)推动中观层面的信息公开立法及相关制度建设。这里所指中观层面的信息公开立法及相关制度建设，是针对地方政府层面而言。对中观层面的信息公开立法及相关制度建设，审计机关可以加强与政府信息公开主管部门和政府信息公开联席会议成员单位的沟通，并在履行审计监督职责过程中，揭示体制障碍、制度缺陷和机制扭曲，促进改革体制、健全法制、完善制度、规范机制，为促进审计发现问题的解决和实施相应的责任追究提供良好的制度保障。 就推动地方层面的政府信息公开立法及相关制度建设而言，上海作为全国经济发达地区和改革开放的先行城市，有必要在国家立法和制度建设的精神指导下，对有关规定率先予以细化和制度配套，以达到经济社会发展和民主法治建设同步领先。本市要率先把审计公开纳入法制化轨道，有三种较为可行的思路： 其一，对《上海市政府信息公开规定》进行再次修订，正式纳入审计公开的相关条款。例如，《上海市人民政府关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》对审计公开作了非常明确的规定，其公开内容为年度重点审计项目计划、审计工作报告、审计整改报告，政府部门或国有企业、事业组织以及其他单位财政收支、财务收支的单项审计结果，有关行业或专项资金的综合审计结果；其公开主体为市审计局和区县人民政府。对这些方面的规定，可以纳入到《上海市政府信息公开规定》当中，使其上升为地方规章，增强其法律效力。
