《审计署2008年至2012年审计工作规划》提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性”。江苏省审计厅也将2009年定为“绩效审计推进年”。在此背景下，作为区县基层审计机关，按照国家和省、市审计机关的要求，对绩效审计进行了有益探索。本文以南京市建邺区审计局对城市管理视频监控系统一期工程建设、运行情况进行的绩效审计为例，对基层审计机关应如何开展绩效审计进行剖析。 一、基层审计机关推进绩效审计面临的困难 （一）基层审计机关对绩效审计本身未完全了解和掌握 一方面，长期以来基层审计机关擅长对财政财务收支真实性、合法性审计，对于绩效审计的了解程度不够；另一方面，由于绩效审计概念真正进入我国政府审计范畴时间还不长，在理论层面研究较多，实践经验可借鉴的较少，而且目前尚无相关绩效审计规范、标准及操作指南，绩效审计理念、审计目标、审计范围、审计方式、方法及审计评价标准等一系列绩效审计基本问题还模糊不清，这些问题又不是在基层审计机关能加以解决的，由此造成基层审计机关难以全面掌握绩效审计，客观上制约了基层审计机关探索、推进绩效审计。 （二）基层审计机关审计人员数量和人才结构与绩效审计任务要求之间存在矛盾 目前基层审计机关审计人员一般在10-20人左右，且以会计、审计、工程造价等专业人才为主，管理、法律、生产、经营、环保等专业人才缺乏，综合性、复合型人才更少，造成基层审计机关审计人员在数量、素质、能力和工作水平方面还不能完全适应绩效审计需要。另外，目前基层审计机关内部一般按照业务分工分设财政、经济责任、投资等科室，科室职能划分也使绩效审计人才资源由于行政岗位划分不能得到很好地整合。 （三）基层被审计单位对绩效审计的认识和配合程度还不高 当前，区县被审计单位对绩效审计的认识和配合程度相比财政财务收支审计还存在很大的差距。由于绩效审计不仅包括资金使用效益问题，更多地涉及业务流程、责任方职责履行、公共政策执行及政策效果评价，加之部分被审计单位对绩效审计还不完全理解，往往认为审计过多地介入政策执行环节、业务流程环节是多此一举，导致可能采取不配合的态度，阻碍了绩效审计的推进和深入。此外，由于绩效审计评价标准的不明确性和多样性，在报告征求意见阶段，与财政财务收支审计报告相比，被审计单位对绩效审计报告征求意见稿往往拥有更多发言权。所以，如果得不到被审计单位的理解和积极配合，能否顺利地完成绩效审计、形成高质量的绩效审计报告存在一定的不确定性。 二、基层审计机关推进绩效审计应采取的策略 （一）从“免疫系统”论的认识高度探索开展绩效审计 在我区的审计实践中，在确定对项目实施绩效审计之始，即通过审前调查了解到该项目是分期实施项目，由此认为审计选择在一期项目完成后并经过了一个完整的试运行周期进行绩效审计是十分恰当的，可以使绩效审计成果较好地体现“预防”、“揭露”、“抵御”作用。在审计实施过程中，审计组精心设计了各类调查评价表格，力求取得第一手详细资料，确保了审计效果。在此基础上，审计组与被审计单位初步沟通时，提供了全区各监控室的监控管理情况审计调查表和数百个监控点的监控运转情况审计调查表，审计组也分析了存在问题原因，并指出了监控机制、制度等深层次问题的原因。通过该项审计，笔者深刻体会到具有建设性的绩效审计确实能更好地发挥审计“免疫系统”功能。 （二）“研究性”地开展绩效审计工作 绩效审计内容和范围已突破了以往财经审计和工程审计的领域和范畴。所以说绩效审计项目往往更强调项目个性，更体现项目特点。因为部分项目专业性强，加之目前绩效审计自身发展的限制，所以审计人员所掌握的既有知识不能完全胜任项目的绩效审计。在我区的审计实践中，将绩效审计项目当作科研攻关项目，结合审计项目特点，进行“审计视角的研究性学习和实践”。首先，审计人员通过认真的审前调查，对项目的立项背景、建设管理及运转使用情况有了初步了解；其次，在此基础上对其项目的业务流程、技术原理、技术参数、相关行业指标、行业规定等进行系统性的研究学习；最后，在审计实践中通过不断的沟通和讨论，如与被审计单位沟通，与项目设计单位沟通，审计组成员间讨论，与专家进行深入的讨论等，从而大大加深对项目的理解程度。这样充分掌握了项目情况，开展绩效审计就有了专业基础和基本方向。因此，通过该项目审计，我们认为，在现阶段基层审计机关审计人员“边审计边学习，边学习边审计”应是开展绩效审计的基本常态。 （三）科学合理确定绩效审计范围 本次我局审计的城市管理视频监控系统是一个综合性很强的系统工程，涵盖了区委政法委、区信息中心牵头实施的监控系统、市交通管理部门安装的交通监控系统、区房产部门建设的出新小区的小区监控系统、新小区房地产商建设的小区监控系统及企、事业单位自建的监控系统等。在制定审计方案时，审计人员面临的第一个困惑就是如何确定审计范围。在我区的审计实践中，根据项目绩效审计目标及自身审计资源，科学合理确定审计范围，明确了财政全额拨款的由区委政法委牵头实施的视频监控系统一期工程的建设、管理及使用情况作为本次审计范围，同时延伸调查区信息中心、全区7个街道办事处、9个派出所及11个社区的监控设备管理及使用情况。这样围绕审计目标确定的审计范围明确了，从而也就确定了本次审计的重点内容和重要事项，界定了本次审计内容的内涵和外延。
