在对地方党政领导经济责任审计中发现，县委书记、县长对于县域经济的责任往往具有很强的关联性和不可分割性，审计中经常出现两者的经济责任难以界定的困境。一方面，县委县政府具有共同发展县域经济社会事业的责任，因此，如果仅对县长进行经济责任审计，就会出现对县委书记权力监督的缺位。另一方面，在对重大经济事项审计时，县长经济责任审计只能了解到该事项政府内部的流程，而党委决策、讨论、协调等流程不能了解，使得对于这些事项难以全面了解，定性也就难以准确了。为了解决上述问题，本着积极稳妥、大胆探索的指导思想，我市相继开展了县委书记、县长的“捆绑”式审计，确实取得了不少成效，但如何区分县委书记和县长的经济责任是审计人员在编写县委书记和县长经济责任审计结果报告时面临的一个难点。本文在此背景下，结合审计实践经验，对如何区分县委书记和县长的经济责任进行分析与探索。 一、县委书记和县长经济责任难于区分的原因分析 1.县委书记、县长的职责范围具有很强的重叠性。县委书记、县长都是一方父母官，处于地方政务管理的最高层，从事着宏观管理，面对同一方水土，同一方百姓，同一宗事务，其职责范围的重叠是自然的。无论是对地方整个经济面，还是对重大经济事项，他们都首当其冲地负有首要责任。而在我国的政治体制相关法律文件中并没有对党委和政府的职责分工进行具体的界定。特别是，现行体制中县长都是县委常委、县委副书记，这一组织设置无疑给两者经济责任的确定带来更大的难度。 2.各地县委书记对经济社会事务的管理深度和广度不一是当前中国的国情。在经济社会管理实践中，各地县委书记对经济社会事务的管理深度和广度因个人的施政风格不同而多种多样。很明显的例子是，如果一个地方的县委书记比较强势的话，他对经济社会的管理往往是全方位、全角度和强深度的，这在许多审计实践中得到验证。在此情况下，对书记和县长进行经济责任的认定绝不会是简单的。 3.评价体系缺失。目前，对县委书记和县长的相对成熟的经济责任评价体系并没有形成。在《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，只有第十四条、第十五条中对党委领导班子和政府领导班子的民主测评的侧重点进行了笼统的说明。没有成熟的书记和县长的经济责任评价体系，审计人员对书记和县长分别评价时当然就具有难度了。 二、界定县委书记和县长经济责任评价方法的几点探索 介于上述原因，对县委书记和县长经济责任的界定确实存在一定难度。但通过审计实践，笔者认为对两者经济责任的界定是有一些规律可循的。 （一）以原则性思想为指导。现行党委、政府分工的一些原则性思想，虽然不是具体的操作方式，但对他们进行梳理，就会形成区分书记县长经济责任的基本框架。 1.“书记重决策，县长重执行”。这一原则性思想从职责上就决定了对书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策，如地区科学发展规划，地区经济发展方式转变战略，地区社会公平正义制度建设，地区节能减排部署和领导干部作风建设等；对县长的审计评价则侧重于地区经济工作日常事务，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况，任期内当地经济和社会发展各项指标变动情况，地方财政财务收支活动的组织管理情况等方面。 2.党领导经济工作主要是“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”，而政府管理经济工作主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等”。这一原则性思想就决定了对于国民经济和社会发展规划、关系国计民生的重要问题；对于城乡关系、经济和社会发展关系、人口和资源环境关系、社会收入分配关系、改革发展和稳定关系等问题；对于中央和地方、局部和全局和当前和长远等关系的问题，这些问题的决策都需经党委集体讨论，书记最终拍板的，在书记审计评价时应包含在内。对于涉及具体经济管理、经济行政执法的日常性工作，则在县长审计评价时应具体说明的。 3.“党领导一切”。这一原则性思想对审计人员界定书记和县长共同决策的事项责任时，就可以很明确地确认书记应负首要责任。 （二）以文件资料为载体。原则性的思想给我们指明了方向，但在实践中我们还需要一个抓手、一个切入点。我们在审计实践发现，县委和政府的文件会议资料就是很好的抓手和切入点。通过对县委和政府文件和会议资料的梳理，就能对书记和县长分别从事了哪些重大事项，进行了哪些重大决策，实施了哪些重大措施有了具体的认识；而对同一事项，书记和县长分别施加了怎样的影响也有了清楚的认识，这些便成了界定书记和县长经济责任的重要依据。我局在实施“捆绑审计”时，在审计通知书中就提出县委办公室和县政府办公室需要分别提供各自的发文登记簿及相关文件、办文单和常务会议、办公会议、专题会议等会议记录、纪要等。审计实施中还设计了文件记录的相关统计表（见下表）。 通过统计表就可以很清晰地将书记与县长实施的经济事项及其责任区分开来。2007年我局在对某县书记和县长经济责任审计中发现，该县政府负债7.3亿元，年递增34%，比财政收入增幅高出了9个百分点。另外还存在工程项目采取建设——转让模式（即BT模式）所形成的隐形负债7个亿。审计人员通过对文件资料、会议纪要等的梳理，从决策、管理、实施三个环节分析后认定，政府负债规模偏大主要责任是县委从决策时就存在积极负债，加大城市建设的思路，在管理、实施过程中也进行了积极推动，所以在书记报告中审计人员提出了县委应重视控制负债规模，研究出台政府负债决策管理机制等意见，从而划清了书记和县长的责任。
