一、审计对象的选择及其背景 宁波市是我国改革开放发展较早的沿海城市之一，随着城市经济快速增长带来的环境问题也很突出。宁波市为了解决城区内河环境污染问题，于1997年11月成立了宁波市城区内河管理处（以下简称内河处），隶属宁波市城市管理局。主要职责为负责城区内河管理；负责河道临时占用、施工等审批；负责城区内河违章建筑的清除；负责内河换水、水位调控等；组织实施河道主体驳坎、挖掘、疏浚及设施维护等。随着管辖范围的逐年扩大，目前辖区内共有河道160多条，水域面积400多万平方米，沿河绿化面积19.4万平方米。 近十年来，先后完成了柳西河、中塘河、西塘河、卖鱼河、海曙中心城区水体调控等一批内河整治工程。到2007年年底止，总计投入城区河道治理资金达3亿多。其中主要工程措施是截污管道工程、河底清淤工程、河岸堤翻修绿化工程、水质生态修复工程、水体调控设施与设备工程等。经过整治的河道景观漂亮了，但水体水质改善不明显，部分河段存在发黑发臭现象，城区内河环境污染问题仍成为市民每年反映的焦点。根据群众迫切需要和市政府领导的要求，对内河管理和整治情况进行立项审计，本身就是对有关管理部门的职能履行情况通过审计形式进行的一种行政监督；同时也是审计机关关注民生、探索民生审计，从体制机制层面改进政府管理，为政府宏观决策服务的有效途径和手段。在此情况下，选择了宁波市城区内河作为该课题的审计对象。 二、审计思路 审计围绕分析原因，提出解决问题的办法为本项目审计的主要目的，审计过程中采用的审计思路为：首先，通过对相关的主要职能部门走访、现场实地踏看以及水质取样分析，选择绩效评价指标进行绩效评价；其次，根据绩效的评价结果形成审计信息上报市政府，采用咨询式审计方式跟踪审计报告答复与落实情况并及时形成审计信息上报；最后，根据跟踪审计反映出的情况以及现状调研分析，从治理技术与管理体制上提出解决措施并形成总审计报告。 三、审计特点分析 （一）组织形式上借力发展，工作方式上积极创新 组织形式上采取借力发展，引入专家咨询服务，审计组成员以审计机关审计人员为主，另外邀请了具有丰富水体治理与管理经验的专家和熟悉辖区城区内河整治与管理体制的相关职能部门人员。在审计过程中，对有关重点问题，向水体污染修复技术专家与法律专家咨询，召开整治绩效评价与综合措施专家研讨会、内河管理体制座谈会等。 根据城区内河整治项目社会影响面广、媒体舆论关注度高、河道两岸居民数量多等特点，工作方法上除常规审计调查方法外，还采用全过程邀请媒体参与、专家咨询、多层次多角度的座谈会等方法。项目开始实施时，邀请主要媒体（报纸、电视台等）参与，并分别在主要版面和黄金栏目时段公布暗访结果和审计热线电话和电子邮箱；审计过程中，媒体跟踪报道管理部门根据审计建议及时整改的有关措施，相关媒体在第一时间进行了全面报道。 （二）评价以整治技术措施绩效与行政效能审计为主 据文献报道，绩效审计应从经济性、效率性、效果性三方面进行评价，鉴于城区内河整治是一项综合措施，其经济性、效率性评判标准难以准确定量评判。为了克服传统绩效评价较少考虑通过绩效审计找出原因并提出解决的办法的缺陷，本课题审计主要注重整治技术措施与行政效能角度拓宽绩效审计。 整治技术措施上着重从截污、河底清淤、河岸堤翻修绿化、水质生态修复、水体调控等工程措施的效率性、效果性方面入手，揭示综合整治规划不系统的问题。如审计过程中跟踪监测审计河段水体水质变化发现，水体调控河段换水后水体水质维持时间短，整治过的河段水质与附近未整治过的河段水质总体接近，均为劣Ⅴ类，主要污染物为氮、磷、有机物，未达到整治规划Ⅳ类水体目标要求；与内河管理部门委托监测的历年数据相比，整治前后河道水体中有机物减少明显，且近几年相对平稳，而水体中氮磷含量整治前后变化不大，有的河道比整治前高。由此可见，截污工程措施效率高、效果明显，由于宁波市城区内河呈网状分布，河道相互贯通且处于河网末端，城中村、城乡结合部、沿街餐饮娱乐污水等污染源的存在，以及河床底泥污染物的释放，部分河段采用截污、清淤、换水、生态修复等措施也只是短期行为；而城区内河水位调控采用人工强制或自然换水时，辖区外的污染水体流入城区内河，未经整治的河段水体流入整治后的河段，使换水效果发挥不理想；同时调控结束后内河呈封闭水体，水体基本处于停滞状态，自净能力极弱，调控作用有限，在污染源未完全截断的情况下，采用人工强制换水、生态修复、河道清淤等工程难以发挥其功效，属于典型的整体规划效能不佳之列。 管理体制上着重从市民投诉处理成功率、相关职能部门责权范围以及《宁波市河道管理条例》效能等方面入手，揭示体制不顺、水体水质责任主体缺失，管理监督机制失效的问题。按照《宁波市河道管理条例》规定，辖区内所有河道（包括城区内河）管理责任主体是水行政主管部门。1997年市内河处成立后，按照规划划分的范围将市城区内河划归为市内河管理处管理。 （三）边审计边抓审计意见的落实和整改 边审计边落实审计意见整改，审计调查期间，通过审计专报信息的方式，将审计过程中发现的问题及审计建议及时提交给市政府和有关部门，督促并参与审计意见、建议的落实和整改。审计信息《宁波市城区内河水质污染情况严重审计建议成立综合治理协调机制》经市级主要领导批示后，市主要领导带领市发改委、市城管局、市审计局等18个相关部门负责人，对城区内部分河道进行了实地调研，并召开专题座谈会进行总体部署。随后再次召集15个市级部门和7个县区负责人召开内河整治工作座谈会，落实细化市政府前期专题座谈会提出的相关要求；以及市政府举行宁波市中心城区内河治理工作动员大会，分别与各区、管委会签订了内河建设管理工作目标责任书。市政府先后还分别下发了《宁波市河道分级管理实施办法》（甬政办发[2008]193号）、《关于成立宁波市城区内河建设管理工作领导小组的通知》（甬政办发[2008]196号）和《关于加强宁波市城区内河建设管理工作的实施意见》（甬政发[2008]90号）等文件，对城区内河建设管理职能进行相应调整，明确了整治资金投入主体。如西塘河、蔡江河、北斗河等10条主要景观河道由市里直接管理；其余城区内河按照属地管理原则由各区负责建设管理。职能调整工作已于2008年年底完成。
