引言：国家审计制度产权功能的分析框架 国家审计制度是国家制度安排中不可或缺的组成部分，与国家职能的发展息息相关。当一些人意识到合作生产与独立生产相比能获取更多的收益的时候，就会倾向于选择合作生产。而在合作生产的过程中就会发生一些人攫取他人收益行为，此时作为理性主体的社会公民认识到需要建立一个第三方实施机制来维护自身利益。随着社会化大分工带来的更多效益，人们建立了诸多的第三方实施机制。这种第三方实施机制有一个从个人实施到组织实施的发展过程。个人作为第三方介入产权职能的具体形式，如地方某些势力介入产权交易中的纠纷，并为支付保护费用的交易主体提供交易保障；而行业的工商业者通过组织商会、行会等对其成员的财产和契约进行保护，就是利用集体组织来实施产权契约。商会等执行和监督契约的集体组织的出现，虽可以把某些违约行为的外部性问题内部化，但这种集体行为也是有成本的。组织的发起人必须花费时间说服其他人克服分歧，努力促成大家就一些基本的契约规则达成一致。且“一致同意”的约束条件使得交易成本随着组织规模的增加而递增。当集体行动的逻辑障碍无法克服时，人们就会选择通过国家制定法律来规范产权交易和保护契约。 国家的应运而生迎合了多方经济主体为产权提供强有力保护的需求，公民也因此让渡了部分属于个体的权利。作为节约交易费用的终极第三方组织，国家负有保护公民人生和财产安全、提供基本生活和自由保障等义务，公民则以交纳一定的税收作为交换。此时，国家就自然而然地与产权紧密联系起来。在现实经济生活中，国家作为与公众合作广度最大的一种社会契约安排，其自身行为的规范与高效运作是现代经济社会取得高速增长与公众福利得到保障的前提。然而值得注意的是，国家作为唯一合法使用暴力的组织，通常也会凭借其垄断地位，向公民索取高于其服务的租金，甚至完全剥夺私人产权以聚敛财富。不过，经济发展史也表明，每当国家以这种方式对待公众时，往往会导致国家经济的长期衰退，进而对国家安全构成威胁。 在中国改革开放政策实施后的30年中，中国政府主导的产权制度变迁带来了经济的持续增长和公民生活水平的稳步提高，这说明中国在构建国家和产权之间的协调和平衡制度方面取得了突破性进展。而国家审计制度则是这种协调和平衡制度中最为重要的制度安排之一。国家审计制度是在特定的政治体制基础上形成的，是对国家审计涉及各方权利、责任、利益及基本行为规范的约定，包括如何通过国家审计行为督促政府保障社会各资源要素主体之间协调运行以及经济可持续发展和社会利益协调，在社会各资源要素主体进行产权交易、获取收益的同时体现或保障公民人权的实现。随着改革的深入，人们逐渐认识到实现人权才是国家行为的最终目的，而国家审计则是辅助国家实现其终极目的的强有力工具。 1978年，中国共产党十一届三中全会决定把工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1982年五届人大五次会议上通过现行宪法时提出设置国家审计机关，这充分表明中国政府在社会转型伊始便把国家审计与公民基本权利保障紧密联系在一起。在中国通过改革逐步建立社会主义市场经济体制和民主政治体制过程中，国家审计扮演的角色也在不断变化，其中，国家审计制度的保护产权功能是其核心环节。纵观中国国家审计的发展，大致经历了从产权界定、产权保护到促进产权平等、提高产权效率进而在适当水平上确保人权实现的过程。在未来发展走向上，中国国家审计制度将实现从以“资源”为本到以“人权”为本、从以政府为主导到以公民为主导的历史性转变。 目前理论界和实务界已普遍认同国家审计制度安排是保证和监督公共受托责任得到落实的有效控制机制，而公共受托责任的产生与变化是建立在相应的产权结构基础之上的。一个时期的社会经济产权结构深深影响着该社会的经济制度及其所体现的权责关系，经济运行机制和产权结构之间存在严格的逻辑关系。国家审计能够借助于对产权的有效保护在改善人权方面发挥重要作用。审计在评价、监督经济运行的过程中，其所鉴定、揭示的经济信息反映了经济产权结构及其变化。中华人民共和国建国60年来，特别是改革开放30年来，我国经济体制经历了从单一到多元、从简单到复杂的过程，由此，我国国家审计制度的发展和变迁也呈现类似的演进轨迹。 新制度经济学家关于制度的看法不尽相同。柯武钢、史曼飞认为制度就是各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则；诺思指出，制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计的、塑造人们互动关系的约束。 一般来说，制度有四个主要的明显的功能：促进经济发展、规范政府行为、协调利益冲突、保障社会秩序。 制度除了上述明显的功能外，还有一些隐性功能。一方面，制度通过经济手段，借助竞争手段，为人们提供激励，在制度作用的范围内，遵循制度将得到相应的收益，反之将受到惩罚。另一方面，制度传递人们交换行为的信息，使一个人能对他人的行为做出合理预期，从而降低不确定性，减少社会经济中的摩擦。菲吕博腾和配杰威齐指出：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应与物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。”美国制度经济学家拉坦等认为，由于“制度通过向人们提供一个稳定的日常生活结构来减少不确定性”，所以“通过依法设定一些约束市场主体交易活动的规则，是减少不确定性的重要途径。”制度提供了对于别人行动的保证，并在经济关系这一复杂和不确定的世界中给予人们对秩序和稳定的预期，可以降低为追求自身利益最大化而需要的信息搜寻成本。
