一、政府投资建设项目跟踪审计需研究解决的若干问题 1.跟踪审计职责定位尚需界定。建设项目跟踪审计是对建设项目实施全过程的审计，需要审计人员在项目实施过程中频繁的介入，提出审计建议，促使有关单位纠正错误、改进工作。但是在实践中，对于项目实施过程中的管理问题，建设单位往往先要审计人员表态，然后建设单位才依据审计人员的意见采取相关措施。这样很容易使审计人员偏离监督者的定位，介入到建设项目管理工作中。 审计人员偏离监督者的定位，侵入管理者的职责范围，主要表现为身份的偏离和职能的偏离，从外部监督者变为内部管理者，从独立监督变为参与管理。一旦发生偏离，审计人员就无法做到从国家审计的独立角度来实施审计，而是不自觉地从管理者的角度来评价审计事项，导致因跟踪审计而形成的权力制衡机制形同虚设。 此外，建设单位的内部审计部门、建设单位聘请的社会审计机构和工程监理单位、政府财政部门委托的财务监理机构，也在同时对政府投资建设项目的资金、财务、施工质量、安全等进行监督，如何看待跟踪审计与这些专业监督方式的区别和联系，也是需要理顺的问题。 2.跟踪审计介入时间尚不明确。建设项目一般要经历项目建议书、可行性研究、设计、建设准备、建设实施、竣工验收及项目后评估等阶段。从审计操作角度看，跟踪审计应该在哪个阶段介入，各地审计部门的认识不一，做法不一，存在较大差别。此外，建设项目的不同阶段分布着不同的重点环节，需要审计人员密切关注。对建设项目的不同阶段进行审计，也存在一个何时介入的问题。因此，需要进一步明确跟踪审计选择介入时间的依据和原则。 3.跟踪审计质量与效率无法完全兼顾。跟踪审计对项目建设具有保障作用，理论上说，对所有的政府投资建设项目进行跟踪审计，可以最大程度地监督政府投资使用情况，充分发挥跟踪审计对项目建设的建设性和保障性作用。但是，从审计成本和现有审计力量来看，这样的做法明显不现实。如何既能保证跟踪审计质量、及时揭露项目建设过程中的问题，又能保证跟踪审计效率、利用现有审计力量对政府投资使用情况发挥最大监督作用，这是在考虑跟踪审计对象选择和审计成果体现时应该研究的问题。 二、政府投资建设项目跟踪审计若干问题的原因分析 1.跟踪审计法律环境尚不完善。根据《审计法》和《审计法实施条例》的规定，审计机关有权对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督；审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。但跟踪审计的一部分重要内容是对建设项目的规划、决策和管理情况的监督，这一部分监督内容由于没有法律依据的明确支撑，各地审计部门对跟踪审计的职责定位认识不一。基于审计合法性的要求，迫切需要在法律层面清楚地定义跟踪审计模式，明确界定跟踪审计在项目建设过程中的职责。 近年来，全国各地积极开展政府投资跟踪审计，跟踪审计模式在规范建设项目管理、提高建设资金使用效益等方面发挥着越来越重要的作用，也形成了许多好的跟踪审计操作方法。虽然部分地区及时进行了总结和提炼，但从全国范围看，尚未针对跟踪审计模式制定完备成熟的法规、规章、操作指南等。跟踪审计人员承担着重大的责任和风险，需要相关的法律法规和规范性文件作为支撑。这些法律法规和规范性文件不仅要为建设单位制定项目管理制度提供依据，也要为跟踪审计部门衡量工作质量提供标准。应当说，目前关于跟踪审计的法制建设尚处于起步阶段，这是造成跟踪审计职责定位不明的原因之一。 2.项目建设过程较为复杂。一个建设项目往往由许多参与单位承担不同的建设任务和管理任务，如勘察、土建设计、工艺设计、工程施工、设备安装、工程监理、建设物资供应、建设单位、政府主管部门等。各参与单位的工作性质、工作任务和利益不尽相同，众多单位之间的复杂关系，给跟踪审计的实施带来了一定难度。 建设项目需要多个专业的技术人员共同参与，涉及多个专业，如地质勘察、建筑设计、结构设计、项目管理、土建施工、设备安装、财务监理、工程监理等。对于跟踪审计工作而言，需要全面了解各个专业技术特点，客观评价各个专业的工作成果，这给跟踪审计工作带来了一定挑战。 建设项目从最初设想到最终竣工投入使用，要经历决策阶段、实施阶段和使用阶段。从项目建设意图的酝酿开始，调查研究、编写和报批项目建议书、编制和报批项目可行性研究报告等项目前期工作，到设计准备、初步设计、技术设计、施工图设计、工程施工、竣工验收等项目实施工作，以及项目投入使用后的保修工作。建设项目的各个阶段和每个阶段中的众多时间节点，给审计部门选择审计介入时间带来了一定难度。 3.政府建设投资情况复杂。随着城市建设的推进和宏观经济政策对政府投资拉动作用的强化，目前政府建设投资力度加大。一方面，带来了政府投资建设项目数量上的增多和投资规模的扩大；另一方面，由于政府投资的拉动作用，政府投资参与的建设项目中资金来源与投资方式也趋于多元化。政府投资项目数量的增多，资金规模的扩大、项目资金来源和投资方式的复杂性，导致了审计部门在现有审计条件下兼顾审计质量和审计效率的困难。 三、政府投资建设项目跟踪审计若干问题的解决思路 1.完善跟踪审计的法律环境。首先，要通过审计理论体系的建立，明确跟踪审计的范围和深度、跟踪审计的管理要求和方式方法，以达到规范跟踪审计行为、指导审计实践的目的。其次，要在理论研究与实践探索的基础上，对跟踪审计模式进行法律法规规章层面上的规范，并结合不同地区不同项目的实际情况，制定跟踪审计操作办法，为审计人员提供具体指导，使跟踪审计能够按照合法、合规的模式进行操作。简单来说，跟踪审计法律环境的完善，应从立法、管理和实施三个层面着手。
